摘要 [摘 要]改革开放以来，中国政府在促进教育发展方面做出了积极努力，教育发展取得了显著成 就。教育经费投入大幅度增长，各级教育毛入学率不断提高，高等教育规模扩大，人口平均
[摘 要]改革开放以来，中国政府在促进教育发展方面做出了积极努力，教育发展取得了显著成 就。教育经费投入大幅度增长，各级教育毛入学率不断提高，高等教育规模扩大，人口平均受教育水平显著提高。但不可否认的是，教育发展还面临着诸如生均经费增长缓慢、学前教育普及率低、职业教育质量堪忧等挑战。在当前背景下，应继续增加教育经费投入，将学前教育纳入义务教育，将高中阶段教育纳入义务教育，并大力 提高职业教育质量。
[关键词]中国;教育发展;成就;挑战
引 言
党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。中国经济要实现高质量发展，将对劳动者的人力资本水平提出更高的要求，而劳动者的人力资本积累主要是通过教育途径获得。只有大力发展教育，劳动者的人力资本水平才可能实现较大提升。国际经验表明，跨越了中等收入阶段进入高收入行列的国家，对教育和人力资本发展都给予了足够的重视，典型的例子是日本和韩国。从中等收入向高收入迈进的过程中，日本和韩国在增加教育经费投入、实施教育改革、提高教育公平和教育质量方面做出了巨大努力。中国正处在向高收入阶段迈进的过程中，需要大力发展教育，提升劳动者人力资本水平。已有研究显示，教育和人力资本发展是实现经济高质量发展的重要工具，对中国的经济增长和 劳 动 生 产 率 的 提 高 起 到 了 非 常 重 要 的 作用。
改革开放以来，中国政府一直高度重 视 教 育，在促进教育发展方面做出了较大贡献，教育发展取得了显著成就。1986年，《中华人民共和国义务教育法》颁布实施，规定国家实行九年制义务教育(小学六年和初中三年)，国家对接受义务教育的学生免收学费。义务教育被全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府予以保障。1993年，国务院发布了《中国教育改革和发展纲要》实施意见，提出各级、各类教育发展的具体目标，并提出推进教育体制改革、提高教育质量和增加教育经费 等 教 育 发 展 战 略。1995年，全 国 人 大颁布的《中华人民共和国教育法》强调，公民有受教育的权利和义务，公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗 教 信 仰 等 依 法 享 有 平 等 的 受 教 育 机会。在贯彻落实《中国教育改革和发展纲要》和《中华人民共和 国 教 育 法》的 基 础 上，1999年，中 国 共产党第十五次全国代表大会颁布实施了《面 向21世纪教育振兴行动计划》，描绘了跨世纪教育改革和发展的施工蓝图。
一、“两个规划”内容评述
《“十三五”规划》和《教育“十三五”规划》是“十三五”期间指导教育发展的两个纲领性文件。二者相较而言，《“十三五”规划》概括性地提出了教育发展目标和实现目标将采取的行动;《教育“十三五” 规划》针对各级、各类教育提出了更加明确、更具可操作性的发展目标，而且详细阐述了实现这些目标将采取的行动。本部分将对《“十三五”规划》和《教育“十三五”规划》中各级、各类教育的发展目标和实现目标将采取的行动进行总结，并对二者的联系和区别进行评述;对为实现目标将采取的行动，着重从制度和法规、发展战略、提高质量、经费投入、学杂费减免、地区平衡发展和特殊困难群体等层面进行梳理。
(一)学前教育
《“十三五”规划》提出，将学前三年毛入园率提高到85%。《教 育“十 三 五”规 划》则 进 一 步 提 出，学前教育 机 会 显 著 增 加，基 本 解 决“入 园 难”的 问题;2020年在园幼儿数达 到4500万，学 前 三 年 毛入园率为85%;民 族 地 区 学 前 三 年 毛 入 园 率 达 到70%以上。为实现提出的目标，《“十三五”规划》中提出：实施学前教育三年行动计划;严格执行城市新建居民区配套建设幼儿园的规定;鼓励普惠性幼儿园发展，加强农村普惠性学前教育;重点保障中西部农村适龄儿童和实施全面二孩政策城镇新增适龄儿童的入园需求。《教育“十三五”规划》提出了更加详细的行动计划。第一，从制度和法规层面，提出推进学前教育法的研究起草工作。第二，从发展战略层面，提出以区县为单位实施学前教育行动计划及后续行动，支持企事业单位和集体办园，完善普惠性民 办 幼 儿 园 扶 持 政 策。第 三，从 提 高 质 量 层面，提出提高幼儿园保育教育质量，建立学前教育质量评估监管体系，着力提升学前教育教师、保育员素质。第四，从地区平衡发展层面，提出省级政府统筹学前教育资金向贫困县倾斜，加大对贫困地区、民族地区学前教育薄弱环节的扶持力度。
(二)义务教育
《“十三五”规划》提出将义务教育巩固率提高到95%。《教育“十三五”规划》提出义务教育普及成果进一步巩固提升，截至2020年，义务教育在校生达到15000万人，义务教育巩固率达到95%，义务教育实现基本均衡的县(市、区)比例达到95%，建成覆盖城乡、均衡的基本公共教育服务体系。
(三)高中阶段教育
《“十三五”规划》提出普及高中阶段教育，高中阶段毛入 学 率 达 到90%以 上。《教 育“十 三 五”规划》则提出，截至2020年，高中阶段教育在校生达到4130万人，毛入学率达到90%。
(四)高等教育
《“十三五”规划》未提出具体发展目标。《教育 “十三五”规划》则提出高等教育发展进入普及化阶段，截至2020年，高等教育在学总规模达到3850万人，在校生达到3680万人，毛入学率达到50%。《“十三五”规划》提出了促进高等教育发展将采取的行动。第一，从发展战略层面，推进现代大学制度建设，推进高等教育分类管理和高等学校综合改革。第二，从提高质量层面，统筹推进世界一流大学和一流学科建设，鼓励高等学校学科共建、资源共享。第三，从地区平衡发展层面，深入实施中西部高等教育振兴计划，扩大重点高校对中西部和农村地区招生规模。
二、中国教育发展的主要成就
过 去 30 年 间，中国教育取得了长 足 发展。[6](P.243)[7][8]教育发展主要体现在教育经费投入增长、毛入学率提高、升学率提高、高等教育规模扩大以及人口平均受教育水平显著提高等方面。本部分将主要从这些角度，对教育发展取得的成就进行描述和分析。
(一)教育经费投入
增长充足的教育经费投入是教育获得长足发展的重要保障。过去30年间，教育经费投入稳定增加(如图1所 示)，教 育 经 费 总 投 入 从1991年 的732亿元提高到2017年的42557亿元，年均增长1609亿元，年均增长率为16.9%，其中国家财政性教育经费 从 1991 年 的 618 亿 元 提 高 到 2017 年 的34204亿 元，年 均 增 长 1292 亿 元，年 均 增 长 率 为16.7%。自1990年代中期以来，尽管不同时间段教育经费总投入和国家财政性教育经费提高的速度不同，但是二者占 GDP比例均呈现稳定提高的态势，2012年，教育经费总投入占 GDP比例达到5.3%，国家财政性教育经费占 GDP比例达到4.3%，均达到两个比例的历史最高值，其余年份，两个比例分别保持在5.1%～5.2%和4.1%～4.2%这 样 较 为稳定的水平。
(二)毛入学率提高
毛入学率是指某一级教育不分年龄的在校学生总数占该级教育国家规定年龄组人口数的百分比。① 毛入学 率 标 志 着 教 育 的 相 对 规 模 和 教 育 机会，是衡量教育发展水平的重要指标。过去20多年间，小 学 毛 入 学 率 在100%～110%区 间 的 高 位波动，其他各级教育阶段毛入学率均持续且稳定提高，这是中国教育取得长足发展的重要标志。
(三)升学率提高
升学率标志着教育的相对规模和教育机会，也是衡 量 教 育 发 展 水 平 的 重 要 指 标。过 去20多 年间，除小学升学率在2006年达到100%，此后处于高位徘徊状态外，其他各级教育阶段升学率均呈现稳定提高态势，这是中国教育取得长足发展的另一个重要标志。
(四)高等教育规模扩大
在贯彻落实《中国教育改革和发展纲要》和《中华人民共和国教育法》的基础上，1999年颁布实施了《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出到2000年高等 教 育 入 学 率 达 到11%左 右，到2010年，高等教育规模有较大扩展，入学率接近15%，若干所高校和一 批 重 点 学 科 进 入 或 接 近 世 界 一 流 水 平。自《面向21世纪教育振兴行动计划》实施以来，中国的高等教育规模显著扩张。
(五)人口受教育水平显著提高
近年来，中国人口的受教育水平快速而稳定地提高。受教育水平的提高，体现了人口文盲率的迅速下降。历次 人 口 普 查 和1%人 口 抽 样 调 查 数 据显示，1982年中国的文盲率高达22.8%，1990年下降到15.9%，2000年下降到6.2%，2010年和2015年分别仅为5.7%和5.4%。
三、中国教育发展面临的挑战
尽管中国教育发展取得了显著成就，但仍然面临着诸多挑战，主要体现在教育经费投入不足、生均经费增长缓慢、学前教育普及率低、高等教育有待继续发展以及职业教育质量堪忧等方面。
(一)教育经费投入不足
1993年国务院 发 布《中 国 教 育 改 革 和 发 展 纲要》，提出到2000年国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重应达到4%。实际上，2000年中国这一比重仅为2.6%，比 预 定 目 标 低 了1.4个 百分点，不仅低于高收入国家，也低于上中等收入国家和下中等收入国家，甚至低于低收入国家。2012年，中国这一比重提高到4.3%，首次实现《中国教育改革和发展纲要》中提出4%的目标。
(二)生均经费增长缓慢
普通小学、普通初中和普通高中的生均教育经费支出均呈现上升态势，但增长速度比 较缓慢。1996～2016年间，这三个教育阶段的生均教育经费支出 年 均 增 长 分 别 为363元、496元 和461元，年均增长率分别为14.2%、12.5%和8.5%。③ 普通高等学校的生均教育经费支出在1996～2000年间是增长 的;2001～2005 年 间 持 续 下 降，这 主 要 与1990年代末期开始的高等教育扩招有 关;2006年以来又开始呈现上升态势。总体而言，普通高等学校的生均教育经费支出上升的速度比较缓慢。1996～2016年 间，普通高等学校的生均教育经费支出年均增长576元，年均增长率仅为4.1%。④
(三)学前教育普及率低
中国学 前 教 育 的 普 及 率 较 低。《“十 三 五”规划》和《教育“十三五”规划》均提出，2020年学前三年毛入园率达到85%。2014年，在经济合作与发展组织(OECD)国家中，大约1/3的国家的毛入园率超 过 100%，大 约 40% 的国家的毛入园率在90%～99%之间。[9]2009年，中国学前教育毛入园率仅为50.9%，2017年 提 高 到79.6%。欲 达 到 规划中提出的目标，学前教育毛入园率还需要再提高5.4个百分点。即使达到规划中提出的目标，与发达国家的毛入园率相比仍然相对较低。
(四)高等教育有待继续发展
《教育“十三五”规划》提出，高等教育发展进入普及化阶段。2020年，高 等 教 育 在 校 生 人 数 达 到3680万 人，毛 入 学 率 达 到 50%。 在 2007 年 至2017年间，普通高校在校生人数从1884.9万人增长到2753.6万人，年均增长86.87万人，如果以这个增长速度，到2020年，普通高校在校生人数将达到3014.21万人，比《教育“十三五”规划》中提出的目标少665.79万人。2017年，高等教育毛入学率为45.7%，与《教育“十三五”规划》中设定的目标相比，差4.3个百分点。
(五)职业教育质量堪忧
《教育“十三五”规划》提出，巩固提高中等职业教育发展水平，保持普通高中和中等职业教育招生规模大体相当。在过去20年里，不论招生数还是在校生数，中等职业教育人数在高中阶段教育总人数中的占比均呈现 W 型(如图2所示)。近年 来，这两个占比均 有 所 提 高，2017年 分 别 为45.1%和44%，但远低于1990年代末期的水平，1998年，这两个比重分别高达61.4%和61.6%。
四、应对挑战的对策
建议中国要实现教育发展的既定目标，“十三五”期间还面临着诸多挑战。针对教育发展中面临的主要挑战，本部分将主要从以下四个方面入手，提出促进教育发展的对策建议。第一，继续增加教育经费投入;第二，将学前教育纳入义务教育;第三，将高中阶段教育纳入义务教育;第四，大力提高职业教育质量。
(一)继续增加教育经费投入
为进一步促进教育发展，中国政府必须继续大力增加教育 经 费 投 入，既 要 增 加 公 共 教 育 资 源 投入，也要鼓励各方面社会资源的参与。即使教育经费投入显著增加，如何按照教育自身规律合理配置教育资源，其难度甚至比教育资源的筹措更大。教育资源尤其是公共教育资源在城乡之间、地区之间以及教育阶段之间配置的不均等，影响到教育发展效果。因此，设 置 教 育 经 费 投 入 的 优 先 序 非 常 重要。政策制定者应该把着重点放在教育获得的公平与平等方面，义务教育的财政责任建议全部由中央政府承担。②
(二)将学前教育纳入义务教育
学前教育在大多数发达国家并未被列入义务教育，但并不意味着学前教育未得到重视。相反，学前教育有着充足的经费，而且各国为保障弱势儿童享有学前教育，采取了多种优惠和扶助政策。例如，20世纪90年代，美国为了消除财政赤字，大幅削减社会福 利 开 支，但 托 幼 事 业 经 费 反 而 逐 年 增加;20世纪60年代，瑞士法律规定，各州儿童至少享受1年以上的义务学前教育。
(三)将高中阶段教育纳入义务教育
高中阶段教育是初中教育和高等教育的衔接阶段，对教育的发展至关重要。从国际经验看，高中阶段教育在世界各国和地区普遍得到重视。根据国际经验，当一个国家的刘易斯转折点来临时，往往是其高中教育发展较快的时期。日本在1960年到达了刘易斯转折点。日本高中教育发展最快的时期，恰好是1960年代的10年，在这期间，日本制定并实施了多项政策促进高中教育的发展。韩国在1970年迎来了刘易斯转 折 点。从1960年 代至1970年代期间，韩国制定了多项法规和政策促进高中教育的发展。
(四)大力提高职业教育质量
随着经济的发展和产业结构升级，劳动力市场对劳动力的技能需求也随之变化。亚洲四小龙的经验表明，伴随着产业结构的调整和升级，职业教育提供了大量适合劳动力市场需求的劳动力。中国职业教育的课程设置和教学内容需要做出重大调整，为工业化和城镇化提供具备市场所需要的技能的劳动力。职业学校应该与企业和就业服务机构建立更加紧密的联系，促进毕业生更好地满足劳动力市场的需求。建立完善的数据信息和分析系统，有助于分析劳动力市场形势，评估职业学校的表现，为提高职业教育质量提供指导。
[参考文献]
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[3]赖德胜.教 育、劳动力市场与收入分配 [J].经 济 研 究，1998，(5).
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