摘要 户籍制度是中国社会最基本的制度之一，与西方国家户籍制度不同，我国的户籍制度不仅仅是人口登记、人口统计的工具，还是国家通过行政手段分配资源和利益，控制城市规模、规划
户籍制度是中国社会最基本的制度之一，与西方国家户籍制度不同，我国的户籍制度不仅仅是人口登记、人口统计的工具，还是国家通过行政手段分配资源和利益，控制城市规模、规划经济社会发展的制度载体。因此，户籍制度成为政府行使人口登记，利益分配、治安管理等管理职能的社会基本制度之一，是社会保障体系的重要组成部分。
从新中国成立伊始，我国借鉴于苏联国家工业化的经济发展思路，确立了优先发展重工业的工业化方针，以支援和保障国家基础设施建设和国防建设，而农业作为辅助产业，以粮食和原材料来支援工业化建设。为此，国家通过户籍制度，约束和限制农村劳动力进入城市，以便于更好地利用农业生产要素支援国家工业化 [1]。所以，在建国初始所确立的“农业支援工业、农村支援城市”的发展理念下逐步形成了城乡二元户籍制度。
与此同时，由于物资短缺、经济发展缓慢，户籍制度人为地将人民生活所需的各种基本要素以及社会保障要素同个人的身份户籍挂钩在一起，非农户口附着着大量资源、权益，而农业户口则比较匮乏。户籍成为资源分配和权益享有的基础和制度载体，造成了户籍的利益化，也加剧了城乡二元社会结构，使城市和农村的利益和资源分配更加不均衡。
随着市场经济的发展，改革开放带来的大量农村人口进城务工，使得城市人口和城市规模迅速扩张，中国城市化进程快速推进，尤其是进入二十一世纪以来，中国的城市化率由 1995 年的 27.46% 提高到 2016 年的 57.35%，提高了 29.89 个百分点。快速城市化的背后，是我国城市人口的激增，然而，在这迅速增加的城市人口中，存在近 2.36 亿农民工，他们依旧无法摆脱户籍制度的桎梏，作为城市的流动人口，真实的城市化率还不够 50%。显然，中国的城市化同国际上通用的以城市居民为标准的城市化相比，并没有真正意义上实现城市居民化。究其原因在于中国城乡二元户籍制度，将城市居民与农村居民分裂起来，限制了城乡人口的自由流动，虽然有大量的农民工入城工作，但却并非真正意义上的城市居民，至少从户籍统计上来说是这样的。
因此，城乡二元户籍制度人为地削弱了中国城镇化进程中的城市功能，非但不能吸收农村剩余劳动力，提高城镇居民比例和城镇化水平，反而是不断向农村转移人口压力，将部分边缘化的市民退转为农民，形成了一套“逆城市化”的制度体制[2]。
”现象，即在城市化成熟阶段出现的交通拥堵、环境污染、住房用地紧张等“大城市病”;而相比而言，农村地区的水电网络等基础设施日渐完备，医疗教育卫生等社会保障制度的日渐完善，国家三农政策对农村经济发展的扶持力度日益加强，农村社会所表现出来的快速发展劲头极大地吸引了大批来自城市的人口落户农村，由此引发了在我国户籍制度的“逆城市化” 现象突出。
基于此，本文主要从户籍制度的“逆城市化”现象出发，从宏观经济的角度，探究户籍“逆城市化”出现的原因背景、理论依据、造成的后果以及如何破解户籍“逆城市化”提出几点建议。
一、国内外文献综述
针对中国户籍制度存在的局限性问题，早在上世纪八十年代，许多专家学者就撰文提出，我国应该建立起统筹城乡、待遇公平的户籍制度 [3]。但时至今日，比较彻底的户籍制度改革依然举步维艰。这不得不引起我们的反思。
关于户籍制度长期得以维系，户籍改革在某些地区长期停滞，蔡昉、王美艳认为：城乡户籍下的社会福利的差异化和针对城市居民的就业保护，是导致户口“含金量”高的地区，户籍改革举步维艰的根本原因 [4]。对于户籍制度变迁的动力机制，贺振华从博弈论的角度出发，认为：户籍制度变迁的内在动力是社会制度的大环境下，政府机构和不同户籍居民的轮番博弈的过程。双方博弈的结果和改革的速度，由各方代表谈判能力的强弱，所采取策略的效用，以及其他方面的改革进展所决定 [5]，。在这个过程中，户籍制度的改革变迁也是一个循序渐进的过程。
二、目前我国户籍“逆城市化”现象概述
(一)户籍“逆城市化”的定义真正意义上的“逆城市化”现象大多数发生在城市化趋于成熟的国家或地区。其突出表现是资源要素从中心城市向乡村地区转移 [15]。随着城市人口向乡村地区迁移，与之相伴的大量工业、服务业也会进驻农村，形成新的自成体系的卫星城镇，多个卫星城镇与城市主城区一起构成多中心的城市空间结构，形成“逆城市化”的核心。显然，“逆城市化”并非阻止城市化的继续推进。恰恰相反，“逆城市化”作为城市化发展的后期成熟阶段，标志着城市功能趋于成熟，产业结构趋于合理，逆城市化的发展，对于促进城市功能优化、产业结构调整，帮助小城镇规划、建设、发展有重要作用。而目前出现的户籍“逆城市化”现象则完全不同，一方面，中国目前的城市化水平完全没有达到饱和阶段，城市化滞后于工业化，许多地区还处于城市化的发展阶段。另一方面，造成中国户籍“逆城市化”现象出现的原因主要是：一是在少数地方和中小城市农村户口比城市户口更有实惠，二是被日益边缘化的一部分城市生活的居民难以忍受城市较高的生活压力，在目前户籍制度的掣肘下，不得不回到农村。因此中国目前所暴露出的“逆城市化”现象，缺乏成熟的城市化土壤和源泉，单纯从户籍变迁的角度来看待城市居民回迁农村的现象，那么这样的户籍“逆城市化”其实是一种“伪逆城市化”。
(二)户籍“逆城市化”是“伪逆城市化”的原因自改革开放以来，中国经济进入快速发展时期，大量的资源要素以及人口向城市集中，使得城市的数量、规模、城市人口均大大增加。与此同时，由于大量农民工群体进城务工，这些人员在城市人口统计中，虽没有实现户籍上的城市化，依然保持着农村户籍，只能算是常住人口，但在计算城市化率中，却“被市民化”了，因此在两种不同的计算方式下，产生两种截然不同的城市化率。虽然中国的城市化率有了显著提高，部分地区甚至达到 70%、80% 左右，但总的来说整体上还处于城市化的发展阶段。然而，就在我国城市化进程尚未完成的情况下，近几年个别城市和地区的城市化率速度却有所下降，这些城市也并非经济发达城市或地区，城市化水平也只有 60% 左右，但这些非热门城市提前进入了逆城市化阶段，特别是在人口户籍身份上，不少地区出现了“非转农”现象。“非转农”，简单的说，就是指那些非农业人口转变成为农业人口，或城镇居民转移到农村居住 [16]。相对于一直以来农民对城市户口的青睐，千方百计想要获得城市户籍，目前出现的部分城市居民热衷于农村户籍，积极推动“非转农”现象，并非是一种传统意义上的“逆城市化” 现象。因为，在尚未完成城市化进程的城市和地区，“逆城市化”现象的出现，缺少城市化发展到饱和阶段的土壤，即发达的经济发展水平，大城市病现象严重等外部环境条件，因此，这种户籍“逆城市化”现象的出现，是一种“伪逆城市化”。
三、户籍“逆城市化”出现的现实原因及后果
(一)农村社会福利待遇的提升 1、低保最低社会保障制度作为城乡社会保障制度中的核心组成部分，其城乡低保的差异性大小在反映城乡社会福利资源分配上具有显著代表性。近年来，随着国家加强对乡村低保建设的投入力度，农村低保的标准和服务水平已经有了显著提升，在缩小城乡福利分配差距的同时，甚至在某些领域有比城市更多、更好的实惠。其中，山东省作为国家推行城乡低保建设的第一批试点地区之一，在城乡低保，尤其是农村低保建设上具有显著代表性，以山东省为例，说明农村低保建设的发展变化，具体见表 1：
从表中数据我们可以清晰地看出，自 2013 年以来，山东省已经连续六年提高对农村的低保补助标准，其增长速度均高于同期城市低保的发展速度，在同期全国平均水平处于中上标准，反映了山东省农村低保建设取得显著成效，一定意义上缩小了城乡社会福利资源分配的差距。在户籍利差下，农村居民享受到更多看得见的福利。
2、补贴中国的农业补贴政策是“三农”政策的重要组成部分，对于促进粮食增产和农民增收起到了显著效果。当前的农业补贴主要有粮食直补、良种补贴、农机补贴和农资综合直接补贴等多种补贴方式。相比城市来说，农村所独特享有的各种农业补贴，反映了城乡之间政府政策的偏好性已经发生了改变。进入 21 世纪以来，国家多次在中央一号文件中明确指出，“要统筹城乡经济发展，特别是要加大对农村的支持力度”。另一方面，以汽车下乡、家电下乡、种粮补贴等各种农业优惠政策频繁出台，极大刺激了农村的消费倾向和生产活力，对农村经济的发展，起到良好的促进作用。对于农民来说，汽车不仅是简单的消费品，更是生产、致富的工具。自 2009 年实施汽车下乡以来，国家财政部、工信部等有关部委多次与多家汽车、摩托车生产厂家签订《关于汽车下乡工作生产企业协议书》，对购买汽车(摩托车)的农民一次性直接补贴，大大降低了农民的购买成本，为帮助农民致富提供了良好条件。
(二)农村土地资产的升值在城乡二元户籍制度下，土地是农村户籍下最大的利益实体，是关乎农民基本生活权益的最显著标志。城乡户籍差异下，农村土地资产的升值，已经成为吸引一部分城市人放弃城市户口，转向农村落户的重要因素。具体说来，农村土地资产的升值，主要体现在两个方面：
1、土地不仅是生产耕作的资产，更是农民取得社会保障的“通行证” 在集体所有、家庭承包经营的制度框架下，中国农村的土地，不仅是一种生产资料，更重要的是一种农村资产，是农村居民实现自我保障的必要条件。一般来说，针对农村居民所享有的养老保险主要有五种，即：家庭养老、土地保障、社区养老保险、商业养老保险、五保户制度等保险制度。然而显而易见的是，在各种保险中，家庭养老对子女的负担要求过重、社区养老所需的社会保障体系尚未健全，商业养老显然只是初生市场，在个别经济发达的农村可能实现，而五保户制度和农村养老保险制度，对农户本身的保障力度弱小，仅能满足基本生活需求，尚处于社会保障的最初级层面，无法形成切实有效、长久可持续的保障制度。因此，从总体来说，土地保障，依然是农村社会保障体系的重要一环。根据我国《土地管理法》的有关规定，我国的农业用地类别主要涵盖：基本农田、农田、农村宅基地、自留地、农村建设用地等。由于我国实行最严格的耕地保护制度，严守耕地红线，是历届政府领导者所需长久保持的基本国策，在农村土地流转中，对于农用地转为建设用地的审批非常严格。因此，对于一般城市居民来说，获取农村户口，分得宅地基，享受农村居民的政策实惠才是城市居民聚焦农村土地的所在。
2、土地流转促成“高薪”农民群体的产生，成为户籍“逆城市化”的重要驱动力通过农村土地流转，盘活农村资产是现阶段农村经济发展的重要内容。根据 2014 年中央“一号文件”中明确提出“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营”，藉此，农村土地市场迎来崭新的发展机遇。农村土地流转的模式主要有五种：地方政府推动型、农户间转让互换型、农业专业大户吸存型、龙头企业带动型以及农业专业合作社型。不同的形态下，农民取得收益的来源不同：一是流出土地所带来的租金收入，二是土地流转给企业或农业大户，承包方需要聘请当地劳动力，使农民获得“工资”收入，三是农民以农村合作社为平台，以土地入股的形式，参与土地收益的分红。因此，取得农民身份的城市居民，除了享有农业政策对农业生产经营本身的补贴之外，获得土地的农民更可以通过多种方式转让土地出租权，获得流转收益。事实上，后者带来的经济效益远远大于前者。这种与户籍制度相挂靠的土地流转收益，对城市人口向农村落户产生了巨大的吸引力，成为户籍“逆城市化”现象的最直接因素。
(三)“边缘化”的城市人掣肘于户籍门槛而被迫逃离城市 1、“边缘化”的城市人在较高的城市生活压力下不得不低头近年来，随着城市化进程不断加快，城市的规模和人口数迅速增长，在北京、上海、深圳等城市化程度较高的地区出现了环境污染、交通拥堵、失业率上升、物价上涨等一系列社会问题。与此同时，乡镇企业的异军突起，使农村爆发出显著的经济活力。面对城市生活的巨大压力，农村表现出的良好经济发展势头，对于生活在城市边缘的城市人来说，何去何从，显而易见。
2、户籍门槛背后是政府、城市居民与城市常住居民三者的博弈除了迫于较高的城市生活成本，使一部分城市人选择离开城市之外，对于那些进城务工的农民工群体来说，在城市一系列户籍门槛的限制下，使得这些城市“常住居民”难以获得与准城市人平等的社会保障待遇，在日益严峻的生活压力下，不得不折返农村，加入城市“回归农村”的大军之中。户籍门槛之所以成为这些“常住居民”难以逾越的藩篱，可以说是在户籍门槛的背后，是政府、城市居民和城市常住居民三者的博弈。博弈的结果，决定了城市与农村之间人口的迁移。在这场博弈中，政府起着主导作用。对于户籍门槛，是指不少地区对于从农村迁移城市的人，在居住证、户籍、公共服务方面设置学历、技能、投资等诸多限制。如根据《2014 年广州市户口迁入管理办法》规定：“经我市认定的高级技师、研究生或硕士以上学历，从事体育、文艺、民间传统工艺等行业的特殊技能和特殊专业人才或者重点项目单位和重点企业发展急需的人才等等，在本市具有合法住所，便可申请转入本市户口。” 除了政府的主导作用之外，对于城市居民来说，尤其是一部分原住居民，大量外来人员的涌入，在增加政府财政压力的同时，也相对增加了城市居民的竞争压力，在就业、教育、医疗、卫生等各个领域，廉价的农村劳动力有着巨大的竞争力，除了竞争压力之外，对于城市各种社会福利资源来说，过多的人口压力，使城市公共产品和服务的承载压力加大，导致城市居民的人均资源占有率下降。因此，一部分出于排外心理驱使的城市人口，反对过多的外来人口涌进城市。从农民工自身来说，相比城市居民从小享受优越的教育、医疗等社会福利资源，以及家庭较高经济条件，来自农村的农民工群体很大程度上，难以满足城市所规定的较高的户籍门槛，与其说在城市过着一种没有保障的生活，还不如回到农村家乡，享受国家的政策福利。
四、户籍“逆城市化”的应对措施
面对户籍“逆城市化”的困局，以及由此引发的畸形城市化的问题，要保持中国城市化的健康、可持续发展，就必须要从根源上解决。关键在于：
(一)消除户籍制度下的城乡藩篱人们之所以对户籍如此看重，关键是在户籍背后，牵扯到中国社会福利资源分配的格局。在城乡二元制户籍下，户籍成为分配城乡公共福利资源的唯一标准。当前中国的户籍制度，促进形成了城乡两套不同的利益分配体系，城市户籍与城市提供的基本公共服务匹配，农村户籍与农村土地，农村集体利益匹配，城市和乡村之间因为户籍而产生的利益长久以来相互隔绝，尤其是在城乡经济发展差距较大的当今社会，大多数城市户籍“含金量”明显高于农村，并且城乡户籍相互隔绝主要表现在城市户籍对农村户籍的排斥和抵制，进而引发了大量农村户籍人口进入城市。但是，随着国家对乡村发展的重视，不断提高农村社会福利，增加农村土地附加值，推进城乡进一步快速融合，例如国家发展改革委发布的《2019 年新型城镇化建设重点任务》中明确指出加大户籍制度改革力度，采取差别化精准化落户政策;2019 年国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中提出，到 2022 年城乡融合发展体制机制初步建立，城市落户限制逐步消除，到 2035 年城乡有序流动的人口迁徙制度基本建立。城乡之间的利益分配由注重城市利益逐渐倾斜为注重乡村利益，城乡之间的利益隔膜逐渐打破，这就意味着在国家重点发展的乡村领域，可能会获得相比城市领域更多的资源，导致许多城市人口回到乡村，出现户籍“逆城市化”现象。
(二)完善农村资产的退出机制在消除城乡户籍差异的基础上，对于农村户口的居民，最关键的一点在于保障农户对农村资产的处置和收益的相关权益，尤其是针对农村土地建立起土地资产权益的退出机制 [17]。一方面要切实保障农民的利益不受损失，积极推进农村土地、宅基地的登记认证和集体经济股份制改革，不断完善对农村集体土地的流转服务体系，消除农民进城的后顾之忧 [18]。另一方面，加强完善农村土地的退出退让机制，使得进城转户的农民与城市居民一样，享受平等的社会福利资源 [19]。
(三)明晰城镇户籍利益的边界与属性目前城镇户籍利益普遍存在着入户门槛过高，不当利益比较集中的问题，特别是以北京、上海、广州、深圳等特大型城市为代表。一方面，这些城市的户籍制度目前都带有明显的“人才”、“资源”指向性特征，有选择的将高端人才、投资资源通过一系列优惠政策吸引落户，户籍制度成为这些城市的“自利性”理财工具。另一方面，这些城市集中了最优质的公共资源，从而使公民为了获得户籍的不当利益表现最为明显。所以，为了减少“边缘化”城市人群的压力，减少由逃离城市现象引起的户籍“逆城市化”，应以《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》为基础，第一，明确城镇户籍利益与属地政府提供的公共服务挂钩，由国家层面统一城镇基本公共服务的具体标准，并且明确属地政府最低的提供标准;第二，城镇户籍利益由目前的集中型转变为普惠型，矫正公关服务的“选择性” 偏好，使农业转移人口也可以有均等的机会获得城镇提供的基本公关服务;第三，逐步取消城镇户籍的不正当利益，治理的重点在取消特大城市将隐性福利与城镇户籍相关联，并且推动中小城市、欠发达地区的发展，合理引导城市之间、地区之间的公关服务资源进行相互补充。
五、结语
本文认为从计划经济向市场经济转轨的过程中，随着我国城市化进程加速，民主政治的进步，对城乡二元户籍制度形成了强烈的冲击 [20]。一方面出现了农民工大量入城，城市流动人口的激增带来的治安、社会保障、就业、教育和医疗等一系列社会问题加重;另一方面，农村经济的发展潜力巨大，优越的政策支持吸引了大城市人口落户农村，出现了户籍的“逆城市化”现象。本文主要从户籍制度的“逆城市化”现象出发，从宏观经济的角度，探究户籍“逆城市化”出现的原因背景、理论依据、造成的后果以及如何破解户籍“逆城市化”提出几点建议。
参考文献：
[1]蔡昉.户籍制度改革与城乡社会福利制度统筹[J].经济学动态,2010(12).
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《户籍“逆城市化”成因及破解思路研究》来源：《统计与管理》，作者：刘嘉根
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