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论宪法实施的行政法路径反思

来源:华盛论文网 发表时间:2019-01-10 10:32 隶属于:政法论文 浏览次数:

摘要 囿于我国宪法实施的困境,行政法作为“宪法的实施法”或“动态的宪法”,可成为宪法实施的路径之一。宪法与行政法作为传统公法的两大分支,在控制公权力和保障私权利方面发挥

  [摘要]囿于我国宪法实施的困境,行政法作为“宪法的实施法”或“动态的宪法”,可成为宪法实施的路径之一。宪法与行政法作为传统公法的两大分支,在控制公权力和保障私权利方面发挥着重要作用,两者相互依存,并“双向交流”和“双向变动”。行政法对宪法实施具有具体化、融贯化、实效化和制度保障的功能。宪法实施的行政法路径主要集中于一体两翼,“一体”为完善行政法作为宪法实施的基础理论,“两翼”是指以行政诉讼法和行政程序法作为保障我国宪法实施的重要推动。法治国家、法治政府、法治社会一体建设下宪法实施必须成为我国现代国家建构的题中之义,让宪法成为人们的一种生活方式。

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  [关键词]行政法;宪法;宪法实施;行政诉讼法;行政程序法

  一、引言

  党的十九大报告再次宣示,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。但我国目前“政治动员式”的宪法实施思路往往忽视宪法实施的秩序效应对于政治的规范功能和宪法作为法律规范所具有的正当化功能。[1]尤其在全面依法治国的背景下,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系如何回应法治国家、法治政府、法治社会一体建设成为国家治理现代化中不得不解决的现实问题。从我国宪法(学)与行政法(学)各自的发展轨迹和发展趋势来看,囿于经典宪法认识的局限性,“行政法是动态的宪法”的认识早已深入人心,姑且不论“宪法究竟是什么”[2]这个对于宪法本质追求的命题,从侧面也反映出行政法作为宪法实施的可能性路径和对于改变目前我国宪法实施困境的意义。因此,重思宪法与行政法的关系定位,准确把握行政法对于宪法实施的功能意义,探析宪法实施的行政法制度设计,这是全面深化依法治国实践逻辑的题中之义,也是中国特色社会主义法治发展道路历史逻辑和理论逻辑的必然结果。宪法实施的逻辑不仅是对我国政治文明的宪法化回应,而且要立足于当下社会的现实需求,真正把“宪法实施提高到新的水平”。[3]

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  二、重思宪法与行政法的关系定位

  宪法与行政法作为传统公法的两大分支,在控制公权力和保障私权利方面发挥着重要作用。两者共处于一个和谐、系统和互动的公法体系之中,并存在“双向交流”和“双向变动”的关系。这种宪法与行政法的关系定位立足于新时代法治国家、法治政府、法治社会一体建设的背景,突破“行政法是动态的宪法”这一经典命题,在整个公法体系内阐述宪法与行政法之间的关系。

  (一)宪法与行政法的关系具有依存性

  宪法与行政法的依存性体现在国家任务、实施主体和功能效应三个方面。就现阶段的国家任务而言,宪法文本层面上的国家任务极具有国家历史使命感和强烈的民族情感色彩,即“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”。“富强民主文明和谐美丽”是一种直观叙述的国家形象,而“社会主义现代化强国”则是一种以理想冲破现实困境的国家性质,用“现代化强国”修饰“社会主义”,这种具有复杂修饰成分并且寄托了“中国梦”的国家任务尽管涵盖了现阶段的国家性质和未来的国家形象,但依旧停留在抽象层面。而法治国家、法治政府和法治社会的一体建设正是深化依法治国实践中对于整个国家任务的部分反映,而法治政府建设则是辅助国家任务的关键部分。“行政法治”是法治政府建设的主要目标。就实施主体而言,我国宪法文本所规定的宪法实施主体具有多元性和广泛性的特点,几乎涵盖了我国现阶段所有的自然人、法人和其他组织,规定其行为以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责,而作为具体案件中行政法律关系主体的行政主体和行政相对人都具有宪法实施的职责。这种职责虽不存在严格意义上的强制性或非强制性之分,但在规范意义上至少是具有可行性的。就功能效应而言,行政法作为宪法的实施法,行政法更多的是把宪法的国家任务、实施主体进行具体化,并对宪法的最高效力进行普遍化和行政法治化。这种实施法主要体现在以法律的形式固定宪法文本中关于行政权力的配置行使以及对行政相对人合法权利的保护。[4]

  (二)宪法与行政法的“双向交流”

  宪法与行政法的“双向交流”意味着宪法与行政法并非具有绝对的界限。一方面,行政法作为宪法的实施法,“行政法乃宪法的具体化,是形式意义上宪法与行政法关系的题中应有之意。”[5]这是规范层面对于宪法与行政法之间的分析,也是两者之所以存在“双向交流”的动力机制。另一方面,除了宪法与行政法都具有很强的政治性以外,就调整对象和适用范围来看,两者都涉及控制公权力和保障私权利的公法核心命题,具有矫正正义的法律效果。在我国,宪法处于国家法律体系的核心地位,“双向交流”虽然在法律位阶和法律效力上存在差异,但其对于公共权力的制约及对公民基本权利的保障是一脉相承的。宪法与行政法在“双向交流”的动态过程中使得宪法实施得以常态化和机制化,并对现代法治实践的需求不断地适应和满足。目前的宪法实施只停留在组织国家政权的规范层面,而在保障公民基本权利以及维护国家法制统一方面发挥作用极其有限,既缺乏理论论证,又缺少必要的实践经验。[6]使得我国宪法实施“心有余而力不足”。所以,宪法与行政法的“双向交流”还存在许多不通畅的地方,缺乏宪法实施的法律保障机制。

  (三)宪法与行政法的“双向变动”

  宪法与行政法的“双向变动”是由外在因素和内在因素两个方面导致的,这种变动相对于宪法实施而言既是机遇又是挑战。面对外在因素,以传统宪法与行政法为核心的公法体系难以适应现代国家建构的命题,无法完全涵盖二元社会向多元社会过渡的法治需求,宪法实施陷入前所未有的困境,无法为公民的基本权利救济提供宪法诉讼或行政诉讼的救济方式,这就要求宪法和行政法不断回应权利时代的诉求。而面对内在因素,宪法与行政法之间的关系可能会出现断裂现象,在整个公法体系内部不能形成一个和谐、系统和互动的状态。宪法的基本原则和规范不能通过行政法的具体化“着陆”,即宪法实施的行政法路径阻塞。虽然宪法宣传和教育等“政治动员式”的实施方式也可以成为宪法实施的途径,但却不能成为宪法实施的主要途径。因此,宪法与行政法在面对外在因素和内在因素时需要进行“双向变动”,寻找一种良性互动的状态。只有宪法与行政法在保持自身立法目的和任务的前提下相互协调发展,才能更好地实现制度的构建和价值的承载。

  三、行政法对宪法实施的功能分析

  我国正处在进入行政国家的历史阶段,而且尚处于刚刚进入行政国家的初期。[7]虽然我国目前法治实践是法治国家、法治政府、法治社会一体建设,但行政国家却是我国不可逾越的历史阶段,这就意味着行政法作为宪法实施的主要路径需要不断回应“管理”与“治理”两个命题,其中包括行政诉讼对于宪法实施的重要推动作用。行政诉讼制度的司法实践,不仅使公民申诉控告权的程序性宪法权利得以实现,而且使其他实体性的基本权利受到普遍的重视并得到切实的保障。[8]通过行政法律制度来使宪法具体化。这种具体化主要基于两个原因:一是宪法语言的原则性、抽象性与概括性:二是宪法规范往往欠缺具体法律关系的构成要件,需要由法律加以补足。[9]因此,行政法对于宪法实施的功能愈显重要。

  (一)宪法价值的具体化功能

  “行政法,可以直接认为是关于实现宪法价值的技术法。”[10]具体而言,行政法作为技术法本身就是实现宪法价值具体化的过程,即如何使宪法价值变成实实在在的法律规范来指导人们的社会实践,使宪法在实际生活的适用中真正发挥作用。正如刘茂林教授所言,“宪法是动态的人类共同体的生活方式。”[11]宪法的生活化方式就需要宪法价值的具体化,让宪法价值不断与我们的生活相融合,培育公民的宪法精神。在行政法律关系之中,对于行政主体而言,宪法价值的具体化是行政权力合法化的主要来源,明确行政权力的有限性和权责性,进而规范、限制政府权力。另一方面,宪法秩序的实现需要行政法对宪法价值的具体化。对于行政相对人而言,当行政法使得宪法成为我们的生活化方式,相对人的法治意识和权利意识就会成为行政法治建设有力的推动力量。从这个层面讲,行政法作为宪法制度的具体化,是对宪法价值生活化的追求。

  (二)宪法制度的融贯化功能

  宪法与行政法两者之间的“双向交流”和“双向变动”是存在制度性障碍的。如何实现行政法对宪法制度的融贯化功能,使行政法在成为宪法实施路径的同时保持“原滋原味”的宪法理念,这对于作为“动态宪法的行政法”而言是极具挑战的。笔者认为,可以从行政法对宪法的补充、注释和修正三个方面促进宪法制度在实施过程中的融贯性。宪法的原则性和稳定性是行政法对宪法补充、注释和修正的原初动力,为了使宪法适应社会不断发展的新情况,对宪法进行补充、注释和修正,赋予宪法新的理念和价值,是宪法发展和宪法变迁的一种重要形式。另一方面,行政法较之于宪法,更具有可实践性、可发展性和可操作性的特点,行政法在促进宪法实施的同时,越来越成为行政相对人保护自己权利的直接武器。[12]行政法对于宪法制度的融贯化功能重点在于行政法要对宪法制度具有主动适应性,使居于“神坛”之上的宪法制度成为人们生活实践的方式和价值选择的引领。当然,行政法对于宪法的补充、注释和修正并不是没有限制的,关于宪法的基本原则、价值,政治性条款和非行政性条款都不能成为行政法对于宪法补充、注释和修正的对象。

  (三)宪法实施的制度保障功能

  “政治动员式”的宪法实施越来越成为宪法实施路径必须突破的困境。“对‘宪法实施’概念的理解应当超越政治化的宪法实施观念,转向重视法律保障机制的宪法实施理念。”[13]行政法对宪法实施的制度保障主要是行政法把宪法文本中有关的各项行政性条款通过各种类型的行政法律、法规等加以制度化并具有行政实践的可操作性。《行政许可法》《行政处罚法》《行政复议法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》等一系列法律的制定,都凸显了宪法框架内行政法如何对宪法制度的实施加以保障。在现有法律制度框架内最大限度地拓展权利保障范围和救济方式,并且把有限政府、责任政府和服务政府的理念融入宪法实施的制度保障过程。刑法对于公民权利的保障是通过惩罚犯罪实现的,但行政法则重视法律保障机制的落实,把宪法制度的实施规范化、制度化和法治化。2004年《宪法》修正案确认“国家尊重和保障人权”,标志着我国开始全面承认“人权观念”,并把“人权观念”上升到宪法的高度,法治国家、法治政府、法治社会一体建设也必须以“人权观念”为基础。而行政法治建设的合法性来源恰恰与行政法对宪法实施的权利保障制度相契合。

  (四)宪法权利的实效化功能

  保障公民基本权利是宪法的核心价值之一。十九大报告也指出,“加强人权法治保障,保证人民依法享有广泛权利和自由”。“公民的宪法权利则意味着政府的责任,维护和保护公民的宪法权利是国家的立法、行政和司法机关的职责。”[14]行政法治是实现宪法权利实效化的保障,行政法对于宪法基本理念和精神的落实主要是通过行政法律制度化,规范行政权力的良善运行。在我国行政法治的发展过程中,行政诉讼成为我国宪法实施的重要推动力,把行政机关侵犯行政相对人人身权、财产权等合法权益的行政行为纳入行政诉讼的受案范围,使得公民的一些基本权利开始受到普遍重视并迎来司法救济的关怀。可以说,行政诉讼的司法实践过程是公民基本权利由宪法文本规定到法律制度保障和权利不断现实化的发展过程。正如方世荣教授所言,“行政诉讼制度从保证行政法得以全面执行的角度来保障宪法的正确贯彻实施。”[15]行政法对宪法权利实效化功能就是宪法实施的效果,并在宪法实施的过程中不断获得行政过程的合法性和合宪性,以保证行政效率。

  四、宪法实施的行政法路径:一体两翼

  在法治国家、法治政府、法治社会一体建设的背景下,行政法作为宪法实施的主要路径不仅要符合“依法行政”的基本原则,而且要符合“依宪行政”的宪法理念。“依法行政”是行政活动在规范层面的基本要求,而“依宪行政”则兼容了行政活动的合法性,并使其承载了更高的合宪性、民主性和科学性等理性价值。行政过程不仅是行政活动意志表达的过程,也是宪法基本价值和制度原则的体现,尽可能在行政过程中体现政府与公众的关系,实现两者关系框架的重塑。[16]笔者认为,宪法实施的行政法路径主要集中于一体两翼,“一体”为完善行政法作为宪法实施的基础理论,“两翼”是指以行政诉讼法和行政程序法作为我国宪法实施的重要节点。

  (一)完善行政法作为宪法实施的基础理论

  目前我国宪法实施的主体、方式、程序以及关于宪法权利的诉讼都存在问题。[17]保障公民基本权利的宪法价值在行政法治的命题中既缺少理论基础,又缺乏实践土壤,这就是使得我国宪法实施的进程略显步履维艰。我国社会主义法治建设进入新时代,社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这一背景下,政府职能定位及其权力配置都会发展变化,亟须行政法的基础理论对社会主要矛盾的转化做出反应,完善行政法作为宪法实施的基础理论,转向宪法实施的法律保障机制。而这种法律保障机制的基础就是行政法基础理论关于宪法实施的健全,保障宪法基本原则和精神在行政法理论中的融贯性。

  完善行政法作为宪法实施的基础理论,首先要保证宪法与行政法在整个公法体系内保持和谐与互动的状态,两者作为公法的核心内容,在控制公权力、保障私权利方面是有共同逻辑起点的。其次,行政法一直有“小宪法”之称或“行政法是动态的宪法”,但行政法作为宪法实施的主要路径一直停留在“权利保留”的状态,致使行政法对于公民基本权利保护范围和保护方式不足。再次,由于我国刚刚进入行政国家,行政主体的思维还处在“形式法治”的阶段,即“依法行政”。虽然有时涉及“实质法治”的内容,但其行政活动并不能很好遵循“实质法治”的精神,这在一定程度上是由我国行政法作为宪法实施的基础理论不能提供支撑所导致的。最后,行政法作为宪法实施的路径,一个重要任务就是立足于我国法治国家、法治政府、法治社会一体建设,明确宪法实施在行政法基础理论中的实施对象、范围和方式等问题,构建一套内在逻辑一致的宪法实施保障机制,不断推动宪法实施。

  (二)构建行政诉讼的宪法实施功能模式

  “行政诉讼的功能模式是指设计行政诉讼制度以及行政诉讼活动所要达到的终极目标而呈现的总体风格。”[18]构建行政诉讼的宪法实施功能模式就是在行政诉讼的运行程序中把行政诉讼价值、性质、目的等与宪法实施联系起来,把行政诉讼制度的核心功能定位于保障公民的宪法权利,行政诉讼的终极目标就是推动宪法实施。我国学者对于行政诉讼作为宪法实施的重要推动寄予厚望,上官丕亮认为要积极发挥行政诉讼的立法适用宪法、监督适用宪法和解释适用宪法的功能,推进宪法的立法实施、监督实施和解释实施。[8]而杨士林认为行政诉讼制度的不断完善将进一步拓展宪政空间,扩张公民权利的保障范围和实现范围。[14]如何架构行政诉讼的宪法实施功能模式。从某种意义上讲,行政诉讼的发展程度在一定程度代表宪法实施的程度。

  首先,由于我国宪法诉讼制度的缺位,行政诉讼必须承担起保护公民宪法权利的部分职能,这也是行政诉讼宪法实施功能模式的价值和目的所在。

  其次,囿于我国目前行政诉讼受案范围的限制,司法机关对于行政活动司法审查的范围局限于行政机关侵犯行政相对人人身权、财产权等合法权益,这就导致了部分宪法权利在受到行政机关侵犯时无法通过司法救济的局限。在此可以考虑,将公民依法享有宪法权利的行政争议事项纳入行政诉讼的受案范围,以此增强对公民基本权利的诉讼救济。最后,可以考虑建立特别行政诉讼制度,允许法院有条件地处理一些涉及其他宪法基本权利的案件。此时,法院

  才能立法适用宪法、监督适用宪法和解释适用宪法。这也可以为我国以后宪法诉讼制度的建立积累司法实践经验,创造有利的司法环境。另外,行政诉讼还可以对行政司法实践进行总结,用判例法的形式确立政府行政活动所应遵循的原则、标准、制度,弥补行政法律规范的不足,使抽象的宪法原则和规范得以创造性的具体化。[19]

  (三)制定统一的行政程序法典

  行政程序法是现代国家规范行政权力和保障公民宪法实体性权利的基本法。行政程序法的立法目的在于规范行政权力的公正高效行使,即要防止行政权力被滥用,侵犯公民的基本权利,又要促进行政主体积极作为,提高行政效率。[20]行政程序法具有控制行政权力,防止行政权力滥用;保障公民权利,充分实现程序正义;促进依法行政,推动法治政府建设的作用。[21]由于我国统一的行政程序法尚未出台,关于行政程序法的内容选择、立法架构及立法路径尚在讨论之中。值得关注的是,2008年湖南省率先制定了《湖南省行政程序规定》,这标志着行政程序法典化在地方的“先行先试”。我国宪法权利保障除了在行政诉讼中受到司法救济,而且未来会在行政程序中融贯宪法权利保护的理念。以一个客观中立的行政程序整合行政法律关系主体,不仅有利于行政行为的稳定性和可预测性,而且可以提高行政行为的可接受性和合法性。在行政法学领域,这是宪法实施的一大进步,也是我国行政法走向行政法治的标志,纵使我国目前的行政诉讼法有这样或那样的不完善,行政程序法也未建立,但我国行政法治的进程已经开始,也必须走向行政法治。行政程序法是我国国家治理现代化中一项未完成的任务,其制定的过程必然包涵价值理性和技术理性两个方面,而这两个方面直指宪法实施中的权利保障。

  五、结语

  使宪法成为人们的一种生活方式是宪法实施理想的功能目标。行政法作为行政活动主要的合法性依据和宪法作为行政法的直接法源,这二者之间的“双向交流”和“双向变动”都是宪法实施的过程。行政法对于宪法实施有着积极的作用,但行政法对宪法实施的落脚点在于法律保障机制对于宪法实施的促进作用。总之,行政法作为宪法实施的主要路径之一,在宪法实施的过程中对宪法价值的追求和具体化是行政法合法性与合宪性的来源,要不断完善行政法作为宪法实施的基础理论,构建行政诉讼的宪法实施功能模式和制定统一的行政程序法典。即行政法应承担着宪法基本权利具体化并在行政活动和行政诉讼中予以保护的公法任务,以此推动宪法实施。

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