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地方政府落实绿色发展理念的阻碍因素及实践路径

来源:华盛论文网 发表时间:2019-05-28 09:13 隶属于:政法论文 浏览次数:

摘要 〔摘 要〕落实绿色发展理念对于扭转生态环境恶化趋势、满足人民群众对美好生态环境的向往具有重要意义。地方政府在推动落实绿色发展理念时面临的障碍主要集中在政府推动机制不

  〔摘 要〕落实绿色发展理念对于扭转生态环境恶化趋势、满足人民群众对美好生态环境的向往具有重要意义。地方政府在推动落实绿色发展理念时面临的障碍主要集中在政府推动机制不完善、市场驱动机制不健全、公众参与机制不完备这三大方面。为此,建议构建政府、市场和社会公众协同推动绿色发展理念的模式,以破解落实地方政府绿色发展理念的障碍。

  〔关 键 词〕地方政府;绿色发展理念;阻碍因素

地方政府落实绿色发展理念的阻碍因素及实践路径

  绿色发展理念的提出和落实对于扭转生态环境恶化、满足人民群众对美好生活的向往具有重要意义。自十八届五中全会提出绿色发展理念以来,全社会掀起了一股落实绿色发展理念的高潮,学术界更是将绿色发展和绿色发展理念作为一片新的研究场域。在中国共产党第十九次全国代表大会将落实绿色发展理念提高到一个全新高度的背景之下,有必要厘清地方政府落实绿色发展理念的阻碍因素及实践路径,从而为地方政府更好落实绿色发展理念提供智力支持。

  一、文献述评

  现阶段,学术界对绿色发展和绿色发展理念的研究视角各异、成果丰硕。通过分析梳理可知,现有文献对绿色发展的研究多集中在定量分析上,而对绿色发展理念的分析多集中在相关的理论阐释、概念界定和实现路径上。在定量分析方面,部分学者主要通过构建相应的测量指标体系[1],集中分析省域内的市[2]、县[3]以及城市群[4]的绿色发展状况,或者世界范围内,如“一路一带”沿线区域各国的绿色发展水平差异[5]。例如,李晓西等人基于绿色与发展相结合、包容与公平相结合等四大原则对世界上 123 个国家的绿色发展水平进行评价与排序,为我国的可持续发展战略提供了有益的政策启发 [6]。这类研究的主要特点就是对小到县域范围、大到全球范围的某一区域的绿色发展水平进行分析。还有部分学者主要针对某一特定领域的绿色发展效率进行研究,如国内众多学者分别对我国旅游业[7]、水资源[8]和光伏企业[9]的绿色发展效率进行了研究。在国外有部分学者对工业的绿色发展效率[10]和工业的绿色发展水平[11]进行了分析。

  在相关理论阐释、概念界定与实现路径等方面,学者们的研究主要集中在分析绿色发展理念的哲学基础、提出背景、基本逻辑、价值取向、理论内涵、建设过程、发展模式和发展关系等方面。较为著名的有雷海等人关于斯德哥尔摩实现绿色发展的研究。他们研究发现,斯德哥尔摩发展出了一套适合自己的绿色发展模式,这种绿色发展模式的关键在于构建出了多元平等、共同参与的网络化治理结构与全面系统整合的政策体系[12]。通过文献梳理可以发现,目前绿色发展是学术界的研究热点,相关研究成果丰硕[13-14]。但是,专门针对落实绿色发展理念而展开的研究较少,对阻碍地方政府落实绿色发展理念的因素研究更是少之又少。因此,对阻碍地方政府落实绿色发展理念的因素进行深入分析,并提出相应的治理对策,可以避免绿色发展理念仅仅只是成为政府文件而束之高阁或者社会口号而停留在口头层面。

  二、地方政府落实绿色发展理念的阻碍因素分析

  习近平总书记指出,绿色发展既是理念又是举措,务必政策到位、落实到位。作为绿色发展理念的执行者、投入者、监管者和协调者,地方政府在推动落实绿色发展理念的过程中会涉及到政府自身、市场和公众这三大主体。这三大主体在落实绿色发展理念过程中所面临的障碍大致可以概括为制度阻碍因素、市场阻碍因素和文化阻碍因素三方面。

  (一)制度阻碍因素

  地方政府是推动落实绿色发展理念的重要力量,政府自身制度建设的完善与否决定着绿色发展攻坚战的成败。目前我国地方政府落实绿色发展理念的制度阻碍因素主要包括官员考核制度不科学、任用机制不完善、规划不科学、环境监管机制低效率和公众参与机制不完备。

  1.地方政府官员考核制度与绿色发展理念存在张力

  地方政府对绿色发展理念的落实意愿不仅是绿色发展理念最终落实效果的前提、起点和推动力,同时也是绿色发展理念落实效果的自变量,它的强弱直接关系到政府绿色发展理念贯彻落实的最终效果。公共选择理论认为政府也是“经济人”,其决策与行为同样是基于利益最大化的考量。对于地方政府而言,由于其行政资源总是有限的,为此它需要将这些有限的资源投入到它认为最重要的领域中去。目前,由于我国的行政考核体系中仍然存在着重经济发展而轻环境治理的倾向,地方政府和政府官员为了能在政绩锦标赛中获胜,往往将更多的行政资源投入到经济发展中,而忽视生态保护与环境治理。这种不科学的考核制度对绿色发展理念的有效落实形成了制度阻碍。

  2.地方政府官员考核和任用机制与生态保护存在张力

  当前,我国地方政府官员的任期普遍较短,已有研究发现,建国以来我国官员的任期制虽然从三年改为五年,但是真正任满且实现连任的官员较少[15]。朱光喜等人对广西壮族自治区 2003—2014 年十年间县(区)长与县(区)委书记、地级市的市委书记与市长任职起止时间的资料分析显示,目前我国地方政府官员的任职时间较短,县(区)长与县(区)委书记的平均任职期只有 3 年左右,而地级市市长与市委书记的平均任职期也只有 3 年左右的时间,地方官员任职期较短导致地方政府官员职务变动较为频繁[16]。在官员任期较短与职务变动频繁的情况下,地方政府的施政行为往往会带有急功近利的倾向,即地方政府官员往往更加注重眼前见效快的经济发展项目而忽视长远的生态保护,竭泽而渔与杀鸡取卵的情况就不可避免。

  3.地方政府推动落实绿色发展理念的战略规划不够科学

  规划是行动的先导,科学合理的规划同样是推动落实绿色发展理念的重要前提。由于绿色发展理念涉及到社会经济生活的方方面面,进行具有前瞻性、全方位、科学性的绿色发展规划就显得极为重要。目前,由于绿色发展理念的提出时间还不长,对绿色发展理念的认识尚不全面,且不同地区的社会发展与环境保护面临的具体问题与矛盾并不相同,因此,地方政府制定实施的战略规划难免存在不科学、不合理的一面。而地方政府官员的任期较短与调动频繁则会导致地方政府在制定战略规划时前瞻性不够与新官不理旧账等情况。

  4.环境管理体制效率低下

  地方政府在推动落实绿色发展理念中的一项重要职责就是加强对污染企业的监管。在 2018 年 3 月最新的国务院政府机构改革之前,我国的环保体制在结构上具有纵向分级、横向分散的特点。在纵向权责关系上,地方政府对地方环境质量负责,上下级环保部门之间没有隶属关系,上级环保部门对下级环保部门进行业务指导;在横向职能设置上,环境管理职能分散在多个部门。这种环境管理体制在结构上存在两个主要问题:一是地方环保部门在人事与财务上受地方政府的管理,导致其在行使环保职能时会受到地方政府的掣肘;二是拥有环保职能的部门过多,如林业部门、国土资源部门、水利部门等,这些部门彼此横向协调能力较弱,面对环境问题往往会出现推诿扯皮与九龙治水、越治越乱的局面。2018 年 3 月,国务院政府机构改革方案明确提出,要重新组建生态环境部和自然资源部等部门。与此同时,河长制、湖长制、林长制等一批新的环保制度在不断推进,这些新型机构的设立,将逐步打破环境监管低效率状态。

  5.社会公众参与环境污染监督的制度不健全

  我国的《环境保护法》规定,中华人民共和国公民有监督、检举和控告破坏环境行为的权利。然而现阶段我国社会公众参与环境污染监督的制度设计并不健全。这种制度设计的不健全集中体现在两方面。一是社会公众参与环境污染监督的渠道不畅通,二是环境信息发布不及时。比如,当前部分地区市长热线与市长信箱反馈与回应不及时就是公众参与渠道不畅通的具体体现。这导致很多环境污染行为往往需要公众通过微博、微信等方式进行传播与曝光才能引起政府的重视。另外,在众多的环境事件上,地方政府未能及时有效地公布相关信息,增加了社会恐慌与对政府的不信任感。

  (二)市场阻碍因素

  单纯的行政力量无法有效地将绿色发展理念落到实处,健全的市场驱动机制是落实绿色发展理念的充分条件,因此,需要充分发挥市场的驱动作用。市场驱动不仅可以促使企业积极进行节能减排,还可以推动企业积极转型升级实现绿色发展。当前在我国市场推行绿色发展理念的阻碍主要表现为排污权交易与排污收费制度不完善、绿色消费市场培育不成熟这两方面。

  1.排污权交易与排污收费制度不完善

  资本总是逐利的,企业的一切行为归根到底在于减少生产成本,增加生产利润。在推动落实绿色发展理念的过程中,环境污染企业因为其逐利取向,不会自动自愿地进行节能减排。为此,企业排污不仅需要地方政府的严厉打击,同时还需要借助市场化的治理方式。2016 年出台的《关于培育环境治理和生态保护市场主体的意见》提出,要加快建设市场交易体系,完善排污权交易制度。目前我国的排污权交易与排污收费制度均不完善。排污交易制度的不完善主要体现在排污交易过程中交易主体不明确、交易中介机构未建立、交易规则与交易程序不规范等方面。排污收费制度的不完善则体现在政府对排污企业收费的强制性不足、收费范围较窄等方面。排污权交易与排污收费制度的不完善直接导致企业在落实节能减排、实现绿色发展上的市场驱动力不足。

  2.绿色消费市场培育不成熟

  企业的生产行为以消费需求为导向,消费者的消费需求与消费理念能够倒逼企业实现转型升级,从而引导企业改变生产策略,践行绿色发展理念。在市场经济中唯有迎合消费者消费需求、符合消费者消费理念的企业才能获得竞争优势,扩大市场份额。但是当前我国绿色消费市场并不成熟。这主要是由于政府对企业绿色生产的政策支持力度不够,对落后生产方式的淘汰力度不强,消费者对绿色消费的认识不足等。

  (三)文化阻碍因素

  社会公众是落实绿色发展理念的受益者,又是落实绿色发展理念的参与者。目前,我国落实绿色发展理念的文化阻碍因素主要体现在绿色消费文化匮乏和企业绿色生产社会责任意识不强这两方面。

  1.绿色消费文化匮乏

  绿色消费文化是指消费者在市场中进行消费时的一切价值取向与行为规范,是消费者关于绿色消费的思想、观念、知识和理论。当前我国以浪费性、破坏性为特征的消费文化仍然猖獗。无限制的浪费性与破坏性消费加剧了人们对自然资源的掠夺与破坏,是自然环境恶化的重要原因之一,也是落实绿色发展理念的重大阻碍。

  2.企业绿色生产的社会责任意识不强

  企业的生产不能仅仅只以营利为目的,还应承担起相应的社会责任。企业的社会责任反映的是企业与社会之间的关系。实践证明,企业对自然环境的污染和消耗影响重大。虽然当前我国环境污染治理问题超出了很多企业的能力范围,但这并不意味着它们就可以袖手旁观。企业应该承担起相应的社会责任,推动我国的经济社会由资源浪费型、环境破坏型向资源节约型、环境友好型转变。

  三、地方政府落实绿色发展理念的实践路径

  绿色发展理念作为五大发展理念之一,是新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。贯彻落实绿色发展理念、扫除绿色发展理念落实中的阻碍,是满足人民群众对美好生态环境需要的必然要求。为此,需要构建政府、市场和社会公众协同推动绿色发展理念的治理格局(见图 1)。

  (一)加强制度建设,补齐落实绿色发展理念的制度短板

  1.完善对地方政府官员的考核与任用机制

  考核机制就是指挥棒,地方政府的治理行为依指挥棒而动。以 GDP 为主要指标的考核机制在推动我国经济社会的运行与发展方面曾发挥过积极作用。然而进入新时代,这些机制的弊端日渐显露。因此,落实绿色发展理念迫切需要改革地方政府官员的考核机制,增加生态环境改善与绿色发展在地方政府官员考核机制中的比重。另外,还需增加地方政府官员任职的稳定性,在任免地方政府官员过程中要充分考虑官员的知识背景、工作经历和年龄结构等要素,避免出现因为知识背景、工作经历和年龄结构等原因而产生的官员随意调动情况,增强地方政府官员任职的科学性和稳定性。此外,还需要完善生态环境的终身追责机制,强化制度约束,确保地方政府将绿色发展事业一任接着一任干。

  2.增强绿色发展战略规划的科学性与前瞻性

  规划是行动的先导,指引着行动的方向。科学合理的绿色发展规划是落实绿色发展理念的基础。我国地域辽阔,不同地区经济社会发展形势并不一致,面对的环境污染问题也并不相同。因此,为增强绿色发展规划的科学性和前瞻性,各地方政府在制定本地区的绿色发展规划时需要从以下两方面入手。第一,地方政府官员需要大兴调查研究之风,深入实践、深入基层,只有这样才能根据本地区的绿色发展理念的落实现状制定科学的绿色发展战略。第二,地方政府需要广泛听取民意、广泛集中民智。地方政府贯彻落实绿色发展理念归根到底是为了满足人民群众对美好生活的向往,制定的绿色发展规划通常与本地区的百姓生活密切相关。因此,各级政府在制定绿色发展战略规划时,要广泛听取民意,并吸收借鉴专家学者对落实绿色发展提出的建议和对策。

  3.提高环境管理体制效能

  新的国务院政府机构改革方案提出要重新组建生态环境部、自然资源部。目前我国正在积极推进林长制、河长制。这些机构的重新设立、制度的重新组建,目的就在于打破我国传统环境管理体制在治理环境污染中出现的低效状态。面对这些新的机构、新的制度,地方政府要严格落实最新的《国务院政府机构改革方案》。同时,地方政府也需因地制宜地创新环境污染治理形式。由于不同地方的经济社会状况不同,不同地区的环境污染来源也不尽相同。目前我国的环境污染总体上呈现出“北气南水”形势。在环境污染的治理过程中地方政府应该采取“分清重点”“抓主要矛盾”的策略,重点治理本地区的主要环境污染源,遏制本地区生态环境的恶化趋势。最后,我国还应借鉴国内外好的环境污染治理经验。这些治理经验主要包括加强环保教育,增强公民的环境保护意识,完善环境保护的法律和制度建设,推进环境教育立法和鼓励环境公益诉讼等[17]。

  4.畅通公众参与绿色发展的制度

  渠道社会公众既是推动落实绿色发展理念的受益者,又是推动落实绿色发展理念的重要参与主体。公众对环境信息知情是他们践行绿色发展理念的重要前提。我国的《政府信息公开条例》自从 2008 年 5 月 1 日实施以来已有 10 年,但是我国政府在主动公开、依申请公开、公开渠道等方面存在着诸多的不足。为此,地方政府可通过微博、微信、政府官方网站等渠道主动提高环境信息的发布频率和信息发布的实效性,主动满足社会公众的环境知情权,回应社会关切。

  (二)理顺政府与企业关系,培育绿色市场

  1.完善排污权交易与排污收费制度

  排污权交易制度本质上是在污染排放总量控制的前提下,政府通过制度建设的方式让市场发挥作用,允许污染排放权利在市场上像商品一样流通。排污权交易制度会增加企业排污的机会成本,以刺激企业减少污染排放,改善环境状况。完善排污权交易制度,需要科学把握政府与市场的定位。首先,要明确排污权交易的主体。在排污权交易制度中政府只是制度的建立者,并不直接参与排污权交易,排污权交易的主体是污染排放企业。其次,要确定体现事前预防、事中控制和事后治理原则的排污权交易的保障规则。最后,由于排污权交易制度的推进需要以先进的环境监测计算为前提,因此,要加快购买、安装相应的环境监测设备,对企业的排污行为进行实时监控,防止企业偷排现象的出现[18]。面对排污收费制度,政府需要增强排污收费制度的强制性。由于不同区域的环境污染源存在着较大差异,因此,在确定排污收费的覆盖范围的过程中,可以将污染源划分为不同类型,以此作为扩大排污收费覆盖范围的依据。

  2.培育绿色消费市场

  绿色消费市场的生成与发展并不是完全自发的,因此,政府需要更好地发挥培育绿色消费中的应有作用。为此,首先要认识到政府对绿色消费市场的管理与一般市场管理既存在相同点又有着明显的差异。相同点是政府必须维护市场秩序,打击违法行为,保障消费者的合法权益;不同点是绿色市场的生成时间还较早,社会公众对绿色消费的认识还存在不足。基于以上认识,地方政府可以通过加大市场监管力度、加强对绿色产品的认证、加快建设绿色消费的市场评价体系、对绿色生产企业给予政策支持等方式,鼓励企业进行绿色生产,倡导消费者进行绿色消费,以促进绿色消费市场的健康发展。

  (三)加强文化建设,培育绿色发展理念

  1.培育绿色消费文化

  社会公众是绿色发展的重要参与主体,也是推动落实绿色发展的重要力量。社会公众唯有从内心深处认同绿色发展,才能真正在生活中践行绿色发展理念。为此,加强对绿色发展理念的宣传与教育就显得极为重要。教育是将人类的文明与知识传播给受教育者的过程,加强对社会公众的绿色文化教育可以帮助社会公众形成科学绿色的价值观,增强社会公众的生态环保意识,进而在社会生活中真正树立绿色的生活方式和消费理念,践行正确的消费伦理观和消费价值观。在实际的宣传教育过程中,地方政府可以采用绿色消费文化进校园和绿色消费文化进社区等方式,让绿色消费文化深入人心。

  2.提升企业践行绿色发展理念的使命感

  企业是推动社会经济转型的重要力量,要使企业落实绿色发展理念不仅要通过绿色消费市场的培育去倒逼企业,通过排污权交易与排污收费去刺激企业,还需通过宣传与教育让企业主动认识到自身肩负的推动落实绿色发展理念的重要责任。地方政府可以发布辖区内企业落实绿色发展理念的排行榜,对于积极践行绿色发展理念的企业进行表扬嘉奖,对于落实不力的则加以通报批评,从而引导企业主动转型升级,承担起落实绿色发展理念、推动社会转型发展的社会责任。

  [参考文献]

  [1]周英男,等.中国绿色增长政策影响因素提取及建构研究[J].科学学与科学技术管理,2017,(2).

  [2]张欢,等.湖北省绿色发展水平测度及其空间关系[J].经济地理,2016,(9).

  [3]郭永杰,等.宁夏县域绿色发展水平空间分异及影响因素[J].经济地理,2015,(3).

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