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模式调适与机制创新:我国跨区域水污染协同治理研究

来源:华盛论文网 发表时间:2019-05-28 09:31 隶属于:政法论文 浏览次数:

摘要 〔摘 要〕随着我国经济快速发展及城市化、工业化的稳步推进,跨区域水污染问题逐步凸显起来。多年来,尽管中央和地方政府高度重视并采取了多种措施治理水污染,期间取得了很多

  〔摘 要〕随着我国经济快速发展及城市化、工业化的稳步推进,跨区域水污染问题逐步凸显起来。多年来,尽管中央和地方政府高度重视并采取了多种措施治理水污染,期间取得了很多令人瞩目的成效,但碍于各种主客观因素,跨区域水污染治理情况依旧不容乐观。当前,我国跨区域水污染治理面临着协作困难等主要困境,运用协同理论构建跨区域水污染治理新模式,通过“协作”“竞争”“制衡”三大机制及其运行关系,推动跨区域水污染治理协同效应产生、协同效能提升、协同效益持续,能使我国跨区域水污染得到有效治理。

  〔关 键 词〕协同治理;跨区域水污染;协同理论;模式调试;机制创新

模式调适与机制创新:我国跨区域水污染协同治理研究

  一、问题的提出

  进入 21 世纪以来,伴随着我国城市化率的飞速提高以及工业产业化的进程加快,环境污染尤其是水污染问题逐步凸显出来。我国国土面积广大、江河湖泊众多,跨区域的江河湖泊主要包括长江流域、黄河流域、珠江流域、松花江流域、淮河流域、海河流域、辽河流域等七大流域江河,还包括浙闽片河流、西北诸河、西南诸河和太湖、巢湖等环湖河流,以及太湖、巢湖等湖泊。这些江河湖泊横跨不同行政区域,虽已逐步建立起分段管理的河长制,但流域内上游发生的水污染势必影响到下游的水环境。因此,我国的流域水污染问题基本上都是跨区域水污染问题。所谓跨区域水污染一般是指“处于同一流域而分属不同行政管辖区之间因水体移动所带来的环境污染”[1]。由于跨区域水污染一般涉及多个行政区域,怎样治理行政分割背景下跨区域的水污染问题,是目前水污染治理面临的关键问题。 2017 年中国环境状况公报显示,“Ⅰ类水质断面占 2.2%,比2016年上升0.1个百分点;Ⅱ类占36.7%,比2016 年下降 5.1 个百分点;Ⅲ类占 32.9%,比 2016 年上升 5.6 个百分点;Ⅳ类占14.6%,比2016年上升1.2个百分点;Ⅴ 类占5.2%,比2016 年下降1.1个百分点;劣Ⅴ类占 8.4%,比 2016 年下降 0.7 个百分点”[2]。从监测数据可以看出:可用于饮用水源的Ⅰ类、Ⅱ类和Ⅲ类水质总体比例有较大增长,Ⅳ类和Ⅴ类较差水质比例也有所提高,而劣Ⅴ类重度污染水源比例下降明显。这直观地表明了 2017 年国家水污染治理较2016年富于成效,但Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ 类等轻、重度污染水源所占比例仍旧较大。

  此外,从长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大流域和浙闽片河流、西北诸河、西南诸河的水质状况来看,西南诸河、西北诸河、珠江流域、浙闽片河流和长江流域Ⅰ-Ⅲ类可饮用水源所占比例较大,水质相对较好;而海河、辽河、淮河、黄河、松花江流域Ⅳ- 劣Ⅴ类轻、重度污染水源所占比例大,污染程度高,水质很不乐观(如上图 1-1 所示)。与此同时,在对 2017 年全国总体水系和总体省界断面水质对比中发现:无论是Ⅰ-Ⅲ类可饮用水质,还是Ⅳ-劣Ⅴ类不可饮用水质,总体省界各类水质都要比总体水系各类水质差。尤其在劣Ⅴ类重度污染水质上,总体省界和总体水系差距最大(如下表 1 所示)。表 1 中的数据直观地显现了当前跨越省级行政区域水污染的状况,也向我们传达了致力于当前跨区域水污染治理的重要性和迫切性。

  二、我国跨区域水污染治理中存在的困境

  一直以来,水资源对社会经济的维持与发展至关重要。它不仅关系到日常生活中的供水安全与食粮安全,而且关系到国家层面上的生态安全与国家安全。针对全国范围内严重的水污染状况,党中央、国务院相继出台了《水污染防治法》、《排污费征收使用管理条例》、《水污染防治行动计划》等法律法规和规章制度,把水安全上升为国家战略,对推进水污染治理作了重大决策部署,取得了令人瞩目的成效,但我们也应清醒地认识到,流域水污染问题还比较严重,跨区域水污染的总体形势依旧不容乐观,水污染治理是一个持续的过程。

  (一)区域内各政府之间协调难

  我国对环境治理实行的是“统一管理与分级、分部门管理相结合的管理体制,表现为‘条块结合、以块为主’和‘纵向分级、横向分散’的特征”[3]。在这样的管理体制下,各级政府负责全面管理所属各职能部门及下一级政府,它们的关系是一种领导与被领导的关系;本级政府所属职能部门对下一级政府所属相同业务职能部门无直接领导权,它们是指导与被指导的关系;同级政府与政府之间、同级部门与部门之间互无领导和指导关系,它们是一种相互合作的关系。通过理清现行管理体制我们知道,水污染治理业务部门显然受到多头领导,而这种多头领导最大的弊端就是权力交叉,当二者价值取向不一致时,难免会出现监管缺失。此外,横向的各级地方政府与政府之间、涉水部门及部门之间,他们为了自身利益最大化,“互相之间的协调配合不到位,工作中互相推诿扯皮,常常出现多头执法、政出多门、各自为政等现象”[4],极大分散了统一治理水污染的力度。尽管当前“河长制”正逐步完善,“九龙治水”的现象有一定缓和,但“条块割据、边界模糊、以邻为壑等沉痼目前仍然很难从根本上解决”[5]。

  (二)长效化治理效益维持难

  当前, 各级政府及其所属相关业务部门是我国跨区域水污染的治理主体。单一治理主体模式下,政府虽然能在较短时间内集中人力、物力、财力治理水污染,但也面临以下问题:一是单一行政主体难以有效治理企业的排污行为。政府主要通过突击行动、执法检查和监测、行政强制和惩罚等手段来治理企业排污行为,虽然能获取暂时的治理成效,但仅靠这些外部约束性手段是完全不够的。企业是以盈利为目的的组织,追求利润最大化,在政府监管空缺时,企业受利益驱使会继续排污,从而造成水污染治理失效。二是单一行政主体难以保证长久治理效率。政府是水污染治理的唯一合法主体,在缺乏外界力量竞争和外部舆论监督的情况下,其治理效率还值得商榷。此外,水污染治理是一个持久过程,需要大量财政资金支撑,资金安排到位与否,是水污染治理好坏的关键。但就目前来看,水污染治理资金主要依靠各级政府单一拨款,鲜有引入社会资本。虽然中央政府和地方政府也安排了较多专项资金,但依然存在较大缺口,这给流域水污染的长效治理造成不少困境。

  (三)各地方政府环保基础设施不平衡

  截止目前,我国城市污水处理率已超过90%,县城污水处理率已超过 80%,而乡镇和村庄污水处理率极低,但乡镇和村庄又聚集着全国 41.48%的人口,产生的生活污水对流域水环境造成恶劣影响,这势必阻碍水污染的治理工作。此外,从我国的经济分布情况看,流域上游多为经济不发达地区,环保基础设施建设较为薄弱,上级投入资金少,大多数需要地方政府自筹,致使上游地方水污染治理更加困难;流域下游多为经济较发达地区,地方政府有资金和财力对环保基础设施进行投入,在基础设施方面,下游较上游有优势。水具有流动性,上游水质受到污染必然影响下游,因此下游区域的水污染治理就会趋于失效。目前我国的环保基础设施不平衡问题,是影响跨区域整体水污染治理成效的关键因素。

  (四)跨区域水污染治理制度、机制供给不足

  首先是有关跨区域水污染治理法律供给不足。目前《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》和《水污染防治行动计划》等部分法律条款涉及流域水污染治理问题,如《水法》中的“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”,即对流域水污染管理体制做出了规定。但是这些法律对于跨区域性水污染如何治理,不同行政区域如何协作、权利义务关系以及责任划定与监督机制等方面缺乏明细的法律法规配套,由此导致跨区域水污染治理过程中,流域各地方政府存在积极性不高、协调难、治理效果差的问题。其次是公众参与制度供给不足。社会公众可以在跨区域水污染治理中发挥举足轻重的作用,如在信息、监督、融资等方面可发挥的功能能够弥补政府监管的不足。但是,纵观我国各种相关法律法规,其也只存在一些模糊性法条,对于公众参与水污染治理的法律地位、程序、条件、合法性等内容均未做出详细规定。再次,水资源利益分配机制供给不足。水资源是一种具有公共物品属性的准公共物品,具有消费上的非排他性和竞争性。非排他性体现在水资源向所有人开放,任何人都可以不支付成本完全免费消费该产品;竞争性体现在水资源一旦被谁占用,就会成为私人享有和支配的物品。在这种情况下,由于缺乏利益分配机制,“理性个体为了追求自身利益的最大化,会选择‘搭便车’,寄希望别人花钱购买公共产品而自己免费使用,由此导致‘囚徒困境’弈局的出现:每个人都按照自身利益最大化进行决策”[6(] P23),最终加重了跨区域性的流域水污染,导致公共利益受损。

  (五)协作治理平台缺失

  当前,面对跨区域水污染问题,为解决治理的协调困境,流域内各地方政府一般采取联席会议的方式达成一致性意见并采取协作行动,对于促进跨区域水污染问题的解决起到了一定的积极作用。然而,这种联席会议实质上是一种松散的联盟,一般由各地方政府选派人员参加,不涉及其他相关利益主体,加之其不具备权威性和统筹性,各地方政府在跨区域水污染协作治理中,容易产生意愿和动力不足,导致执行力弱。此外,随着“河长制”的全面推开,有些地区借此搭建了社会共治的平台,吸引了一些社会力量的参与。如 2018 年北京市在全面推行“河长制”中,“激发社区群众和民间组织保水护水的热情,吸引‘当班河长’志愿巡河队、西城大妈护水队等一批护水巡河队伍,共同推进亮马河水环境治理”[7],这是政府与社会组织合作进行环保服务的一次积极尝试。但是,“政府越位、公众缺位,协同机制失灵的现象依然普遍存在”[5]。如果可以创建一个平台,运行一定的协作与竞争机制,政府以外的非政府组织、企业和公民或可在政府水污染治理薄弱的交界地区起到一些关键性的作用。

  三、模式

  调适:建构我国跨区域水污染协同治理模式面对我国跨区域水污染治理的困局,在治理模式中引入协同理论,构建跨区域水污染治理协同模式的新框架,是跨区域水污染治理的新思路。

  (一)协同理论及其在跨区域水污染治理中的运用运用

  协同理论治理跨区域水污染存在两点现实必然性:一是理论层面上,协同学是融合了动力学、物理学、生物学、经济学、统计学、社会学等多学科的新兴交叉学科,它把握了系统从无序向有序变化的共性特征和发展逻辑,能够对其他学科的同类现象进行科学性解释,具有很高的适应性;二是实践层面上,党的十九大报告提出打造“共建共治共享”的社会治理变革新思路,倡导政府负责、社会协同、公众参与的社会治理新体制,为跨区域水污染治理引入协同理论提供了实践操作层面的保障。

  1.赫尔曼·哈肯的协同理论

  赫尔曼·哈肯认为“协同是在一个非平衡的开放系统下,系统内部各个子系统都能自发地从‘无序’变为‘有序’,实现系统的自组织过程”[8]。在这个过程中,五个原则性条件起着关键作用。一是系统必须是绝对开放且非平衡的。系统保证绝对的开放与通达,是运用协同理论的首要条件。开放的系统可以加强与外界的联系,与其他系统进行物质、能量、信息的交流和互换,从而有利于系统与外界关系的协调,也可以促进内部子系统之间的稳定;此外,系统还要是非平衡的,在这种状态下,各个子系统发生持续不断的运动和变化,最终演化成临界阻尼大小不一、衰减快慢不一、发展前景不一的子系统集体。

  二是序参量主导并支配子系统。在系统临界点前,子系统一直在做无组织、无秩序的运动,多元子系统相互之间力量薄弱以至于彼此孤立。但是到了临界点时,各子系统力量变得强大,可以通过相互合作产生序参量,这时的序参量可能有好几个,它们一起决定系统的有序结构。然而,随着序参量内部的继续运动,各序参量之间的排列地位和作用力又会发生本质转变,它们也由合作转变为竞争,最终无阻尼的那个序参量会主导整个系统。在这种状态下,慢参量控制快参量、序参量支配子系统。

  三是系统内的各个子系统存在协作与竞争关系。序参量主导整个系统后,为了维护系统的稳定,各个子系统之间会通过某种机制团结协作起来,并由此逐步形成结构,产生协同效应。此外,为了促进系统发展,子系统之间又存在一定竞争关系,通过竞争推动系统效率提高。各个子系统间的协作与竞争过程,是相变应运而生的基础。

  四是外参量发生作用。外参量指系统以外的其他系统或控制源。这种外参量对序参量乃至整个系统具有导向作用,能在一定程度上控制系统的演化趋势,使系统不断靠近涨落状态。可以说,系统协同效应的升级,不仅与其自身运动状态有关,还与外参量所起的保障作用有关。

  五是系统自我实现。系统自我实现的前提是系统应配备反馈功能。系统总是处于连续不断的动态变化中,有些变化可能会对系统造成不良影响。因此,系统应具有善于发现问题并及时反馈的风险意识,不断进行系统优化和整合,促进自身适应内外部环境,从而推动自组织协同状态再升级。

  2.协同理论在我国区域水污染治理中的运用

  运用协同学理论,可以将我国跨区域水污染治理看作一个独立的大系统,这个大系统内又包含多个区域性小系统。通过对我国跨区域水污染治理现状的考察不难发现,大系统在长时间内处于一种不平衡状态,即各个区域性小系统在跨区域水污染治理中各自为战,没有起到本该有的协同作用,导致大系统整体运行失调。此外,重新审视各区域性小系统可知,目前我国大部分小系统在水污染治理方面,政府都发挥着不可替代的作用,其治理模式呈现单一化的特点,子系统在其间作用甚微。但是,随着开放社会向纵深发展,各类社会主体如非政府组织、企业、社会公民等子系统力量壮大起来,使其不断靠近区域性小系统乃至大系统非平衡状态的临界点,在此种情况下,这些子系统需要和序参量一起通过协作、竞争、制衡产生协同效应。换句话说,就是在跨区域水污染的治理过程中,把单一治理主体变成多元治理主体,通过构建协同平台,加强各个子系统之间的协作和竞争等机制建设,使区域性小系统和跨区域水污染治理系统达到效率最高、效果最佳的有序状态。同时,政府作为系统内最大的行为和责任主体,是主导系统内其它子系统的序参量,它和各个子系统都将被赋予全新的使命。(

  二)构建跨区域水污染协同治理新模式

  1. 模式表述。根据上述对协同理论的阐释,来构建跨区域水污染治理协同模式(如图 2 所示)。跨区域水污染治理协同模式分别由小正圆(即协同平台,包含政府、非政府组织、企业和公民等治理主体)、大正圆(即区域性小系统)、正方形(即区域)、大椭圆(即大系统)和循环系统(即整个大系统产生的大协同环境)等五部分组成。区域性小系统与协同平台之间组成的圆环代表“协作”“竞争”“制衡”三种协同机制,其外代表不同系统产生的协同环境;大系统内区域相互之间的箭头代表“协作”“竞争”“制衡”三种协同效应的产生方式。

  2. 关系阐释。在协同平台里,政府都位于平台中心,并且被同在平台内的非政府组织、企业和公民等环绕,表示政府居于序参量的中心地位;在开放区域里,小系统与小系统之间通过“协作”“竞争”“制衡”三种机制不断进行物质、能量、信息的交换,展现出跨系统之间处于一种良性运行的状态;在整个大系统内,序参量与子系统协同,区域系统与区域系统协同,大系统自身也不断循环运转而趋于协同。

  3. 协作—竞争—制衡。在协同理论中,系统从无序到有序的自组织变化不仅要求各个子系统相互之间协作与竞争,而且要求外参量发生一定作用。根据这一理论原理,模式中的“协作”“竞争”“制衡”三大机制及其运行子机制对整个跨区域水污染治理系统会起重要作用。一方面,“协作”“竞争”“制衡”的运行有利于推动协同平台内各子系统走向有序的自组织状态;另一方面,“协作”“竞争”“制衡”的运行有利于强化各区域系统与区域系统的协同效益。由此可以看出,加强三大机制的运行子机制建设,有利于整个大系统协同效应的出现。

  4.特征描述。首先,治理主体上,坚持与协同理论相契合的政府主导、多元主体参与的治理主体模式。其次,治理理念上,利用序参量和子系统互补运作的 “协调合作”,提出“协作”这一基于协同理论的核心理念;依据序参量和子系统协作过程中产生的相变现象,突出“良性竞争”的效能提升作用,形成跨区域水污染协同治理新模式的另一个核心理念——竞争;基于跨区域水污染治理协同模式的自身特性以及演化过程,主张多元主体相互之间的“制衡”理念能够对跨区域水污染治理起到积极作用。再次,治理目标上,各区域小系统内部通过各自分层和伙伴治理率先实现内部协同;跨区域大系统通过区域小系统的协同,从而实现整体协同。目标本质上说是实现“内修外联”,即区域水污染治理小系统与跨区域水污染治理大系统通过“内修”与“外联”并重,逐步达到“自组织”的协同效应。四、机制创新:实现我国跨区域水污染协同治理根据以上跨区域水污染治理协同模式的总体架构和基本脉络,“协作”“竞争”“制衡”三大机制决定着区域水污染治理小系统乃至跨区域水污染治理大系统的有序运行,并且在运行过程中三大机制的具体内容逐步得到拓展。

  (一)协作机制——跨区域水污染治理协同效应产生的基础

  协作机制作用的发挥有三个必要条件:一是确保多元主体的合法性。目前,非政府组织、企业和公民等社会主体在跨区域水污染治理中发挥着越来越重要的作用,而相关立法却显得较为滞后。因此,通过立法使非政府组织、企业和公民获得水污染治理的主体地位,有利于解决其参与水污染治理的正当性问题。二是确保开放的协同平台存在。协同平台是政府与非政府组织、企业、公民交流合作的媒介,没有这个平台,多元主体参与水污染治理的局面就难以形成。三是确保水污染治理的社会意识。政府应加强环保的宣传和教育,使非政府组织、企业和公民认识到水污染治理的重要性,从而自觉地参与到水资源的保护和水污染的治理中来。因此,要通过协作机制使跨区域水污染治理协同效应产生,必须加强以下子机制建设。

  1. 健全信息共享机制。协同理论认为,序参量和子系统一起进行系统外界和内部物质、能量、信息的交换,有利于多元主体协作关系的形成。政府与非政府组织、企业和公民的协作关系,很大程度上取决于互相之间的信息开放。针对目前由于信息不对称而导致的沟通困难等问题,健全信息共享机制显得尤为重要。首先,作为序参量的政府,要建立统一的信息服务系统,加快水污染治理信息的公开化与透明化,加强与非政府组织、企业和公民的联系与交流。其次,作为子系统的非政府组织、企业和公民,基于信息共享平台,可以向政府表达意见,为政府提供价值信息。序参量与子系统之间信息的共享,对推动水污染治理走向“有序”状态具有积极意义。事实上,信息共享不仅仅局限于区域小系统内部政府与政府之间、政府与多元主体之间,还应建立跨区域信息共享平台,实现跨区域大系统中区域与区域之间的互联互通。

  2.建立协作决策机制。协作决策是指多元治理主体在政府的主导下,对水污染治理的主体、角色分工、方式方法、目标等做出有一定影响力的决定过程。非政府组织、企业、公民参与水污染治理决策,有利于加强其治理主体意识。一方面,可以约束非政府组织、公民、尤其是企业的排污行为;另一方面,可以发挥多元主体的智库作用,为水污染治理出谋划策。此外,在协作决策的机制建设上,“自上而下”和“自下而上”的双轨并行机制是必要的选择。

  3.完善协作治理机制。随着“河长制”的实践与发展,社会共治的局面在一些试点地区已经形成,但就目前来看,还是存在权责不清、协作治理机制失灵等问题。因此,首先应做好角色分工,明确各治理主体在水污染治理中各自扮演什么角色;其次建立权责体系,明确各治理主体的权力和责任;再次解决水污染资金筹集、分配等问题,政府应加强融资并鼓励社会资本捐赠,扶持一批环保组织并明确各治理主体的资金分配。完善的协作治理机制的形成,有利于区域水污染治理协同效应的出现,从而推动跨区域水污染整体治理协同环境的产生。

  4.建立文化共识机制。培育区域小系统之间的文化共识,有利于形成跨区域水污染治理的协同文化。首先,要培育流域共同体文化。有的流域虽然跨越不同的行政区域,但是同根同源、不可分割的特点使它们紧紧联系在一起,在跨区域水污染治理中,可以流域共同体为载体,加大环保宣传力度,使不同区域真心实意地协作治理水污染。其次,要培育不同区域小系统间的信任文化。信任与协作是一种交互式的关系,信任能促进协作,协作能加深信任。不同区域之间可以通过信息互通、政策互动、信用互评等方式激发相互间水污染治理的信任度,“使文化要素真正成为促进跨域水环境治理的内生驱动力”[9]。

  5.建立利益共荣机制。当前跨区域水污染治理中存在流域水污染治理成效最大化与各地区自身利益最大化的矛盾,而解决该矛盾的措施就是建立利益共荣机制。首先,建立流域奖惩机制。从整体的角度评估水污染治理情况,整体效益好的,流域内各地区参与水污染治理的主体都受益;整体效益不好的,流域内各地区治理主体都将受到惩罚。由此将利于推动各地区间的相互协作。其次,普及跨区域水污染利益补偿机制。其运行原理为:上游地区在水污染治理中做出重要贡献的,下游地区应予以适当形式的补偿;上游地区水污染给下游地区造成严重影响的,上游地区应为其负外部性行为而付出代价。目前,跨区域水污染利益补偿机制已在我国部分地区实施并取得了良好效果。普及利益补偿机制,对区域内部水污染和跨区域水污染治理都具有积极作用。

  6.建立跨区域水污染治理会议机制。基于跨区域水污染治理涉及主体多,相互间协作具有一定复杂性等特征,可以通过建立跨区域水污染治理会议机制解决该问题。一是要确保该机制的稳定性和权威性。跨区域水污染治理会议要有固定的举办时间、地点、规模和频次,具备一定的约束各区域小系统的实质性权力。二是要确保会议参与主体的多元化。跨区域水污染治理会议的参与主体不仅仅由各区域小系统的政府组成,还应包括各区域内有关利益主体如非政府组织、企业、公民的加入。与会人员的构成上,可由各区域水污染多元治理主体各自选派一定比例的代表参加该治理会议,共同协商合作治污事宜。三是要有多渠道的资金保障,确保该机制协作功能的发挥。构建跨区域水污染治理合作专项基金,包括申请中央补助、各区域小系统内政府专项资金支持以及区域内外相关利益主体资本投入,国外捐赠等基金来源途径,为多元主体协作注入激励机制,从而加快跨区域水污染治理协同效应产生的步伐。

  (二)竞争机制——跨区域水污染治理协同效能提升的推力

  协同理论指出,子系统之间的协作推动系统向有序状态转化,而子系统之间的竞争则带动系统效率的提高,并使系统达到更高一级的自组织状态。依据该理论,要通过竞争机制使跨区域水污染治理协同效能提升,必须加强差异化竞争机制、第三方治理机制、企业减排竞争机制和流域水质目标管理制度等子机制和制度的建设。

  1.建立差异化竞争机制。所谓差异化,是指“竞争各方力图寻求自己的比较优势,构建自己的竞争力”[10(] P115)。序参量和子系统之间的竞争,不是一种盲目、无序、对抗的竞争,而是一种有序、有目的、不断构建各自核心优势从而推动协同效能提升的过程。首先,区域水污染小系统内部上,作为序参量的政府以及作为子系统的非政府组织、企业和公民,最重要的任务就是发现各自在区域水污染治理中能够发挥的核心优势,并由此建构能够保持其优势持久性的核心能力。比如在水污染治理过程中,政府的核心能力就在于指挥协调、监测规划、基础设施投入、制度供给等,非政府组织的核心能力在于协调治理、基金支持、环保教育等,企业的核心能力在于生产设备、技术研发等,公民的核心能力在于监督、评估等。其次,跨区域水污染治理大系统上,各个区域小系统之间也要善于依据实际构建各自的竞争优势。比如,在产业布局方面,流域内各区域可根据各自特色布局相关产业,改变以往同质化产业布局下产业综合发展模式所带来的流域整体“边污染、边治理”效应,缓解跨区域水污染治理效能低的问题。

  2. 建立健全第三方治理机制。第三方治理,指本来应该由政府治理而政府无力治理或治理效果不佳的公共事务,通过服务外包等形式由社会组织、环保企业等非公共组织承担治理职能的过程,其实质是通过市场竞争机制疏解政府单方面治理水污染的效率问题。在现实跨区域水污染治理中,地方政府的联合治理往往投入大、效率低、成效小,解决其困境的方法就是建立健全第三方治理机制。政府可以以招标的方式吸引社会组织、环保企业等社会力量前来竞标,根据参与竞标的社会组织和环保企业的实际专业能力、技术能力、全盘掌握能力进行综合评价,最终选定委托治理对象。在委托治理期间,政府与其它水污染治理主体扮演监督者的角色。第三方治理模式有效率高、成效快的特点,但是实行过程中应加强市场监管等方面的制度建设。目前,我国第三方治理模式在水污染治理上处于初始阶段,在制度保证的情况下可以推广运行。

  3.建立企业减排竞争机制。排污企业是水污染的源头之一,在加强对企业的外部约束力的同时,也应激发企业减排的内生动力。首先,提高排污处罚力度的同时加大财政补贴力度。一方面,对企业的偷排行为给予严厉处罚,如罚金翻倍、责令停产整改等;另一方面,对更换污水处理设备的企业予以财政支持,鼓励企业减排和污水循环利用,鼓励企业技术创新。其次,建立企业减排竞争机制,定期公布企业减排率和污水循环利用率,对表现优秀企业进行物质和名誉上的奖励,以此带动排污企业减排的正激励效应产生,有利于从源头上防治水污染。

  4.实行流域水质目标管理制度。目标管理是以目标为导向,推动水污染高效治理。实行流域水质目标管理制度,首先要确定合理的指标,不同的地区根据情况不同指标有所差别,并且指标不能过低也不能过高,应保证具有一定的竞争性和激励性;其次在于过程的“自我控制”,每个地区在水污染治理上依据本地区指标可以采取相对独立的治理措施,如可以多元主体分工治理、第三方治理等。再次是结果评比与公示,把所有地区水污染治理的结果进行评比和公示,达标的地区予以丰厚的奖励,不达标的地区予以惩罚。目标管理来源于企业管理模式,跨区域水污染治理若采用本方法,则需有一个统一的流域管辖机构进行统一管理。

  (三)制衡机制——跨区域水污染治理协同效益持续的保障

  每个人或者每个组织都有追求自身利益最大化的基本动机,即便是在跨区域水污染治理中拥有相同的价值取向,也难以避免存在运作故障。不论是作为序参量的政府及其内部,还是政府与作为子系统的非政府组织、企业和公民之间,“协作”和“竞争”机制下的有序运转都可能带来弊病,而要去除这种可能的弊病,使跨区域水污染治理协同效益得到持续保障,必须设计 “制衡”机制。以下是“制衡”机制的运行子机制。

  1.多元主体监督制衡机制。不管跨区域水污染是由政府单一治理、府际合作治理、政府与多元主体协作治理或者第三方治理,其他未参与治理的主体或者治理者自身都有权利对其水污染治理情况进行全方位、全过程的监督。此外,承担水污染治理的主体有义务定期公布其治理状况,做到信息公开透明,接受广泛监督与质询。为了促进多元主体监督真正产生作用,可成立由政府财政和社会资本支持的监督基金会,对多元主体的有效监督行为给予经费补偿。这种多元主体参与监督的模式,有利于规范水污染治理主体的行为,起到较好的制衡作用。

  2. 多元主体评估制衡机制。建立由政府、非政府组织、企业、公民共同参与的评估制衡机制,首先要保证多元主体具有评估权,通过制定规则,确定评估主体、评估对象、评估效力范围以及不同主体的评估权重;其次要建立评估标准和制定工作流程,确保评估体系的科学性、可操作性和持续性。再次,要坚持治理主体自我评估与第三方评估相结合的原则,注重多方评估比对,确保水污染治理成效的真实性。通过建立多重维度的多元主体评估制衡机制,促进当前跨区域水污染治理效率提升,从而维护持久性效益。

  3.建立制度制衡机制。什么状态算是协同?影响协同的因素是什么?如何协同?协同的过程是什么?这些问题的回答有赖于制度的规范[11]。规范化的制度有利于明晰权力、权利和责任、义务之间的边界,从而推动制衡机制真正运转并发挥效用。此外,探索一定程度的分权制衡制度并应用于跨区域水污染治理,赋予多元主体更大限度的权力和责任,以权力制约权力,形成权力相互约束、相互协调的平衡态势。分权制衡的最大好处是:一方面有利于制约政府层面的自由裁量权,强化政府的公共责任意识;另一方面有利于加强政府与非政府组织、企业、公民等多元主体之间的信息、技术共享,降低信息、技术的不对称性,从而提高跨区域水污染的治理能力。

  五、结语

  多元主体协同的跨区域水污染治理新模式,是以更好地改善并解决跨区域水污染问题为出发点的,并且为跨区域水污染治理变革提供了一个新方向:即强调政府主导与多元主体广泛、深入参与并重,鼓励“协作”“竞争”“制衡”机制下的多元主体共同治理。我们应该认识到,跨区域水污染的有效治理必定要经过一个长期、反复的过程,不可能一蹴而就。同时,我们也应该坚信,随着社会治理体制的创新,多元主体协同共治局面的逐步实现,跨区域水污染治理一定能摆脱困境,生态文明的美好愿景也一定能够实现。

  [参考文献]

  [1] 李兴平. 行政跨界水污染治理中的利益协调探讨—— 以渭河流域为例[J].理论探索,2015,(5).

  [2]中华人民共和国生态环境部.2017 年中国生态环境状况公报[EB/OL].http://www.Zhb.gov.cn,2018-05-31.

  [3]李正升.从行政分割到协同治理:我国流域水污染治理机制创新[J].学术探索,2014,(9).

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