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新常态经济下传媒产业规制的改革逻辑

来源:华盛论文网 发表时间:2018-10-08 16:03 隶属于:政法论文 浏览次数:

摘要 摘要:新常态意味着中国经济进入红利加速消失、硬约束增强、结构转变压力加大的时期,经济活动和行为规则回归市场逻辑。中国传媒产业的发展与改革与国家经济的发展和变化同步

  摘要:“新常态”意味着中国经济进入红利加速消失、硬约束增强、结构转变压力加大的时期,经济活动和行为规则回归市场逻辑。中国传媒产业的发展与改革与国家经济的发展和变化同步,以往的高速发展在相当长时间里都源自于享受政策偏好带来的红利,市场与行政规制的双重低效甚至失效、产业发展势大力薄的现状始终未有本质性的改变。一旦整体经济下行,这种矛盾尤为突出。因此,规制改革的目标和手段也应符合新常态的本质,包括以激励性规制手段完善市场结构与产权结构、建构经营者激励机制、提升传媒市场的有效竞争等一系列举措。

  关键词:新常态经济,传媒产业,传媒产业规制改革

传媒产业

  改革开放以来,中国传媒产业迅速成长:对内通过体制改革以推动企业化转型,对外拓展投资空间以优化发展环境。不可回避的事实是,中国传媒产业发展壮大的主要依托是政策红利而并非市场发展规律。自文化体制改革提出公益型文化事业与经营型文化产业“两分开”的改革思路以来,中国传媒产业规制改革的取向日渐以经济性规制为先,市场进入与退出的壁垒开始调整,行政垄断亦逐渐让位于市场导向。面对国家经济发展进入“新常态”,传媒产业规制改革理应以激励性规制为手段,有效释放市场功能与市场机制。

  一、新常态经济的本质:回归市场逻辑

  国内首次在公开场合以“新常态”描述中国经济乃2014年5月习近平在河南考察时的讲话,同年8月《人民日报》多篇文章提出新常态的4个主要特征:中高速、优结构、新动力、多挑战,12月的中央经济工作会议也从多个层面对中国的新常态经济做出了阐释。自此,“新常态”在中国被各界高度重视并且理解角度大相径庭①。2011年以来中国经济结束了两位数的高速增长速度,“结构性减速,构成中国经济新常态的主要特征”[1]。

  从国家语境来看,经济增长速度下行至7%显示出经济基本面发生实质变化;但是从2008年国际金融危机以来的世界经济语境来看,中国经济依然体现出增长的态势。所谓新常态并不存在世界统一的标准状态,它只是经济发展特征从一种状态转向另一种状态。从现象层面来看,当前中国经济发展存在诸多问题,包括生产能力过剩、生态破坏环境污染、内需增长速度缓慢、经济结构失衡、收入分配差距过大、进出口失衡等等。但这些都不是导致经济增长速度降低的主要因素。从发展经济学的视角来看,中国经济动力不足的根本原因有二:一是经济发展阶段进入转型期;二是以矫正扭曲的经济体制为主导的经济体制改革,使经济增长的动力回归为正常的市场化推进[2]。

  也即是说,中国经济进入红利加速消失、硬约束增强、结构转变压力加大的时期。这是经济发展的客观规律导致经济发展阶段转变和改革进入新阶段使经济增长的内在动力发生转换的必然结果,是中国经济进入更加接近市场经济政策状态的表现[2]。改革开放30年来的经济高速增长并非成熟的市场经济自行运转的结果,更多是由政府强力推进的经济粗放型的高速增长,其间必然伴随着利益分配、产业结构、人与自然的不合理甚至扭曲。深入到本质,中国经济新常态实质上是经济行为的新常态和规则及规则意识的新常态,是经济活动中人和企业的行为方式与行为规则的变化。规则的变化势必包括行政垄断让位于市场配置资源、市场供需引领产业结构的调整。

  二、经济新常态背景下传媒发展的新命题

  (一)传媒产业发展与产业规制的现实困境

  随着中国物质产品逐渐丰富,民众的信息、娱乐文化需求日益旺盛,提升“软实力”与发展第三产业成为国家竞争力的核心战略,2014年4月发布的《中国传媒产业发展报告》称2013年中国传媒产业总产值规模已达到8902.4亿元,传媒产业逐渐成为国民经济领域中的重要构成部分,但这一发展规模并非完全是传媒市场成熟的结果,而是政策的偏好带来的发展红利。

  1.传媒产业发展的现实困境:势大力薄、缺乏核心竞争力

  虽然政府对出版产业、报刊产业、广电产业给出了改革发展的“线路图”与“时间表”,但传媒市场的发展仍停滞在早期竞争阶段:收入结构过分单一、市场风险极高并且同质化竞争严重。

  政府高层所预期的在国内、国际上具有较强竞争力和影响力的大型传媒集团并未实现。从宏观层面看,传媒产业发展颇为可观。但在各种因素的制约下,微观层面的传媒力量非常分散,主要原因还在于传媒经营依然因循旧有模式,传统模式在市场扩张的早期能取得一定的发展,当市场逐渐稳定并趋于成熟时,传统模式下形成的发展力量分散、核心竞争力缺失势必又成为传媒产业发展的新阻碍。一个基本的事实是,中国传媒业市场化、产业化的进程是在政府的主导下进行的,尽管作为行动者的传媒企业也应当是产业发展的重要推动力之一,但其作为市场主体的独立性依然有限。传媒集团的组建并非产业发展的产物而是行政手段捏合的成果。在目前既定的发展框架下,关注传媒产业发展的议题与其简单讨论传媒企业的运营管理问题,不如关注产业层面的传媒与政府之间的关系问题更来得迫切。

  2.传媒产业规制的现实困境:市场与行政的双重失灵

  政府与产业之间的关系最为直接的体现便是规制问题。传媒产业具有一般垄断产业和网络型产业的特征,同时还具有外部性。传媒产业规制既要解决传媒市场的失灵以实现社会福利,又要规制其负外部性以维护公共利益。对于尚处于幼稚阶段的中国传媒产业,政府规制不仅要弥补其市场缺陷,还需要促进其市场机制的成熟。在相当长的时间内,基于对传媒双重属性的认识,政治性规制成为传媒行业的强势规制。

  传媒的市场化是一种需要政治授权的市场化,即在确保宣传舆论主导权的前提下授予市场化的发展路径,其极端表现就是政策主导下的集团化导致的行政性市场垄断。尽管文化体制改革提出公益性文化事业与经营性文化产业两分开后,开始建构普遍服务体系与有效市场的规制目标,经济性规制模式缓步发展。

  然而,10年来,公共利益缺乏明确代表带来的规制合理性的缺失、规制法制建设滞后带来的规制合法性的缺陷两大痼疾始终未曾有效弥补,未曾彻底分开的传媒双重属性和未曾良好分开的政府双重角色均导致规制政策供给的摇摆不定,传媒市场的资源配置效率、规制效率依然低下。中国传媒产业规制面临着双重的困境。

  一方面市场功能与市场机制并未有效释放,市场自身并不成熟健全;一方面国家干预并不能完全满足弥补市场失效和维护市场机制政策运作的需要。与其他产业规制改革面临的问题一样,传媒产业规制政策的设计需要解决信息不对称条件下“效率”与“信息租金”的两难选择问题:既能够刺激企业降低成本、改善服务,又能有效防止企业滥用自由选择权[3]。

  (二)新常态下的传媒发展新命题

  1.媒体融合发展的“新常态”:遵从市场逻辑深度融合

  2014年8月,习近平在中央全面深化改革领导小组第4次会议上指出:要坚持先进技术为支撑、内容建设为根本,推动传统媒体和新兴媒体在内容、渠道、平台、经营、管理等方面的深度融合,着力打造一批形态多样、手段先进、具有竞争力的新型主流媒体,建成几家拥有强大实力和传播力、公信力、影响力的新型媒体集团,形成立体多样、融合发展的现代传播体系。

  媒体融合,既是传媒产业的发展趋势,也是党中央巩固宣传思想文化阵地、壮大主流思想舆论做出的重大战略部署。经过业界多年实践和学界研究,中国媒体融合已从新闻产品的简单叠加发展到内容、渠道、平台、经营、管理诸多方面的深度融合,从内容融合、平台融合逐步走向市场融合:即以市场作为重要的资源配置手段并能够经得起市场的考验。遵循市场逻辑的深度融合,成为媒体融合的“新常态”。

  2.传媒市场的“新常态”:经营风险增加与传媒投资活跃

  除了传统的广告收入为主要的盈利模式以外,传媒机构在不断尝试和推进多元化经营,以期寻求新的盈利模式。目前,许多传媒机构的产业链延伸至旅游、地产以及餐饮等行业。这些行业的发展,都与国民经济的发展高度正相关。随着国民经济增长速度的减缓,媒体广告收入断崖式下跌,新进产业领域中的盈利模式不熟悉,传媒经营风险大大增加。另一方面,随着非公资本进入传媒领域政策的松绑,“中国传媒业的投资行为从数量、投资金额以及投资主体、对象、形式等方面都达到了相当可观的程度”[4]。传媒行业的投资与并购既是传媒企业本身的发展诉求,也是传媒高度市场化发展的必然趋势。

  3.传媒体制改革的“新常态”:科学有效的规则再造

  习近平多次强调“一手抓融合,一手抓管理,确保融合发展沿着正确方向推进”。这就意味着,体制改革需要适应传媒市场和传媒业态的变化而做出调适。一方面,要破除体制壁垒,推进媒体融合发展;另一方面要解决媒体功能重复、内容同质、力量分散的旧疾,实现资源配置的优化与升级。不仅媒体内部结构需要不断的创新与激励,外部的产业格局也需要优化和合理,这也必然要求改变以往单一主体封闭控制的规则,建立科学有效的市场机制以及确保市场有效运行的科学规则。

  三、激励性规制:遵循市场逻辑的改革

  规制政策的演进体现出的是政府与市场关系调整变迁的过程。传媒产业市场化进程要求规制政策变迁,各类风险的化解也要求规制政策的演进。传媒产业已经度过了早期国家经济贫穷、资金匮乏为硬性约束的时期,规制的重点也不再是以国家计划控制为主的避免重复建设和节约资源的目标。同时,传媒产业也还未达到市场充分发展、资本流动性巨大的高度成熟阶段,规制的目标也不能完全以限制市场、防止市场失灵为主。

  客观来讲,传媒业经过一段时间的市场化和有限开放,目前资金不再匮乏,硬性约束已经放松,所以,规制的目的需要仔细考虑成本与收益问题,考虑产业发展的效率问题。激励性规制理论的讨论之所以形成,源自于在放松规制的背景下提高规制效力、降低规制成本等问题的追寻,研究聚焦从为何规制转移到如何规制,偏向于激励机制和手段应遵循怎样的设计原则或理念,在规制成本最小化与企业效率最大化之间实现良好的平衡。具体到传媒产业放松规制与强化规制混合行进的外生规制模式建构中,作为激励性规制的建立,应当加速产权制度改革的进程,积极引入竞争,提高规制效率与产业效率。

  (一)强化市场结构激励机制

  文化体制改革以来,在对传媒产业政策的不断调适中,政府规制的经济目标转向有效市场的建构。在确保对媒介话语权控制的前提下,传媒产业市场结构中的竞争确实日渐激烈,但还止步于具体媒体之间的竞争。如果着眼于整个传媒产业,更多的仍是垄断控制下的有限市场竞争,不仅在垄断程度原本就高的广电业和报业,垄断力量依旧坚挺,即使是竞争相对充分的图书发行业,行政垄断与区域垄断依然易见。建构有效市场的趋向必然是由完全竞争市场结构和垄断竞争市场结构共同构成传媒市场结构。

  1.分离垄断性业务和非垄断性业务

  非垄断性业务与垄断性业务同时存在于传媒产业中,两者不能采用同一个规制标准和方式,对于非垄断性业务,应充分发挥竞争机制的作用,政府应放松准入限制以促进新企业的参与。传媒与要素可以自由进入和退出,形成可竞争市场可能更有效地保护公共利益;对具有准公共物品性和供给无差别要求的垄断业务,采取政府激励性规制并以公共利益为规制目标。自然垄断业务与非自然垄断业务如果不分离,企业容易在内部通过垄断业务去补贴非垄断业务,从而阻挡其他市场主体进入非垄断业务。

  譬如图书出版产业,中小学教材、教辅出版具有自然垄断特征,非教材出版市场则具有自由竞争的特征。巨大的教材需求形成教材出版具有规模经济的特征和公共品的特征,同时需要较低的边际成本和较高的固定成本。获取出版教材的出版社不是只出版一种图书,同时会出版多种图书,又具有范围经济的特征,因此中小学教材业务带有一定的自然垄断产业的特征。可以选择特许投标竞争的激励性规制,实行教材出版特许权的拍卖。

  中国目前的中小学教材出版的公开招投标制度的目的就是保证生产的效率,并通过选择最有效率的企业来降低成本。在非教材出版市场,充分引入自由竞争,提高市场效率,同时建立科学的规制体系,避免低水平重复建设的同质竞争,政府可以适度限制进入的标准,使新进入的市场主体达到最低经济规模的标准,提升整体的竞争水平。如2011年3月新闻出版总署和商务部共同颁布《出版市场管理规定》第6条“出版物发行单位设立”第四、第五款分别规定了发行企业的最低经济规模,譬如相应的设备、固定的经营场所以及最小注册资本①。非垄断业务领域的经济规模与进入资质的限定,在一定程度上保证了基础的竞争力,是为提升和激励市场竞争的一种有效手段。

  2.营造公平市场环境、强化行为规范

  与激励竞争相配套的是建立公平的竞争环境,因而对于行为的规范和约束主要着眼于市场环境。传媒产业存在着垄断竞争业务,而传媒之间因资本、技术、品牌、人才和所处地理位置的不同,传媒之间的竞争力也并不相同。在垄断竞争业务领域,竞争力强大的传媒容易形成垄断势力。垄断势力利用市场结构中的短期定价能力,违背边际利润定价的原则,以垄断定价的方式,将价格水平制定在远远超于平均成本的水平上,利用这一短期权力和价格差异赚取高额垄断利润。这既是一种非正当的市场行为,也是损失社会福利的行为。

  因而,一般需要反垄断法对这种行为进行规制与调控。剥离出传媒产业中垄断性业务,并予以反垄断的规制是建构公平市场、激励新的竞争的必要选择。尽管中国目前的传媒市场的发育程度还有限,经济性垄断问题还不是特别明显,企业兼并带来的也还不是经济性的垄断问题而是行政性垄断的结果,但是,产权制度改革滞后确实是掠夺性定价策略的重要源头。因此,规范市场行为,营造公平市场环境是维护有效市场、实现有效竞争的必需选择。

  (二)推进产权结构激励机制

  有关产权的讨论一直是传媒改革议题中反反复复的问题。产权问题并非一个党管不管媒体的问题,而是一个如何管的问题。事实上,竞争机制建立应与产权制度改革同步进行。就传媒产业而言,产权结构激励机制的目标是在产权清晰和产权多元化的基础上进一步实现产权流动以及组织体系合理化。文化体制改革以来,一系列关于鼓励民营资本、外资以独资、合资等方式进入允许的传媒产业领域的政策相继出台。这些政策带来的直接变化是非国有资本主体以各种方式进入传媒产业,拥有部分的占有权、使用权和收益权,甚至少许资本主体拥有部分所有权,产权多元化成为明显的趋势。在此基础上,还需要激励产权流动和建构合理的产权组织体系,以完善传媒产业的产权组成。

  1.产权流动的现实路径

  机构间的产权流动是传媒资本聚集的方式之一,这样才能实现资本的优势重组和在流动中改造劣势资源。传媒机构的产权流动,尤其是国有传媒,不是行政手段下的“要资金”“当资产”“甩包袱”,而是产权角度结构调整、资产重组的意识强化[5]。产权流动的实现过程需要有良好的监督机制与技术,需要责权对称的运作机制。目前中国已有相关政府规制如《关于规范国有企业改制工作的意见》《企业国有产权转让管理暂行办法》,不过传媒产业产权主体和产权结构的复杂性,还需要3条路径实现效率型产权流动。

  1)明确产权主体与产权流动环境的监督

  确定产权主体是否具有合法有效的产权交易资格,是实现产权流动的第一步。涉及国有资产,国家提出投资人拥有产权、国家所有但分级分工管理。因此要在公平的原则下确定国有资产管理的具体承担者,完善对资产管理的承担者相应的监管体系。对于实行公司制改造的传媒机构,其产权流动由出资者共同决定,公司董事会具体执行。完善产权流动环境的监督机制,在产权交易的法律法规体系的基础上,建立相应中立的界定产权的机制、评估资产的机制和审计机制,保证产权流动的在政企分开、监督有效的环境下进行,打造公平合理的传媒机构产权流动平台。

  2)放松区域产权流动的限制

  中国对传媒机构的跨区域重组和跨区域经营的态度一直较为审慎,尤其是对广播电视台的产权流动的规制十分严格。广电集团化也大多只是在同一行政区划和级别之内,省际间的广电传媒产权流转并未完全开放。因此,逐步放松对传媒区域间产权流动的限制,也是一个激励资源优化的过程,对于市场成长也有促进作用。对区域产权流动限制的放松,可以根据传媒业务的不同属性分阶段进行。与新闻宣传较远的节目内容制作与运营、传输渠道等,可放松限制,实现先进区域有实力的传媒对不发达地区传媒的合并合作。按照区域比较竞争的思路,确立价格与服务水准,激励传媒机构生产效率的提高和生产成本的降低,并提升服务质量。

  3)配套政策的支持

  判断国有传媒机构流动正常与否需要关注产权如何流动、流动方式、流动后达到何种社会经济效益。效率型的产权流动是实现核心竞争力提升、规模经济改进和运营空间效率提高的关键手段。配套政策的相应完善必不可少。产权流动会触动政府财政税收的变化,征税权与产权独立的分税制度十分必要;金融体制的配套完善也势在必行,满足集团规模借贷的需求,建立适宜跨区域产权流动的贷款机制。

  2.完善产权组织体系实现股权激励

  产权构成的多元化必然要求产权组织体系的层次完善、产权独立完整。在中国传媒产权的层次以国家传媒产权为主的前提下,作为传媒市场主体的企业传媒产权还需要加大发展力度。世界范围内,产权的组合方式主要有两种:一种是有限责任公司的方式,另一种就是股份公司的方式[6]。股份制可以扩大传媒的资金来源、丰富经营产品与项目,优化资源的配置并分散资产经营的风险,是目前全球大部分传媒企业选择的产权组织体系的组合方式,在现有传媒产业的发展状态与经营状态下,股份制方式有更大促进力。

  自文化体制改革提出两分开以来,国有出版、发行机构率先完成了“转企改制”,到2012年底,中国已有49家涉及新闻出版的企业在境内外上市[7];2015年成为一批出版公司的上市年,包括凤凰传媒、中南传媒、时代出版等10多家出版传媒公司已经上市,中国科技出版传媒股份有限公司、南方出版、读者出版、知音传媒股份等公司2014年业已披露招股书,新华文轩将回A股上市,青岛出版将借壳上市,中国出版集团、中国教育出版传媒集团也在积极筹备上市[8]。股权激励机制是完善产权组织体系之外的激励机制之一。

  《新闻出版体制改革的指导意见》(2009)已经十分清晰地要求“允许条件成熟的出版传媒企业经过批准,探索实行股权激励机制的试点。”《出版集团改革发展指导意见》(2012)再一次强调“探索实行经营管理层股权激励机制”。从中国已实现股权激励机制的企业来看,已有的经验提供了多种实现方式,包括期权、激励、限制型股票计划、员工持股计划、虚拟股票等。在民营书业机构,已逐渐开始实现全员或核心人员持股;在国有新闻出版业中,股权激励模式尚在摸索之中,但显然会成为一种趋势。

  3.完善经营者激励机制

  中国的传媒产业存在两种委托—代理关系,一种是信息不对称引起的非科层委托代理,发生于传媒组织和公民之间;一种是由组织内部层级关系引起的科层委托代理[9]。国有传媒的科层委托代理包含多个层级:政府间委托代理、政府与传媒领导间的委托代理、传媒组织内部的委托代理,每一步委托代理都有着严格的科层关系。政府是传媒领域中的最高层级,掌控传媒的举办权。传媒领导受政府部门委托,接受政府委托的各种目标。在传媒内部,传媒领导又将这些目标分别层层委托给各级部门直至传媒从业人员。

  并且,每一层级的委托者与代理者都不是一个单体,而是复杂的组织,因此如果没有合理的经营者激励机制,整个委托代理体系的运行效率就很难实现。尽管传媒体制改革已进行了相当长一段时间,国有传媒领导的激励机制并没有在本质上发生较大变化,始终都是以上级行政主管部门为主设计的激励机制,即行政组织的激励强于传媒组织,激励内容中晋升激励大于收益激励。这样的激励强弱主体和激励内容,必然带来传媒领导在实际传媒的运作活动中,以完成上级行政主管部门的考核为目标,围绕其考核评估条例而不是市场需求来安排传媒运营的相关措施。业绩考核评估条例的一致性,就不难解释国有传媒产品生产上的同质化倾向了。

  重置国有传媒领导的激励机制包括两个要素。一是人事任免决策权,一是物质激励制度。增加传媒组织在领导人事任免机制中的权重,弱化行政组织在领导人事任免上的决策权,同时也在二者之间形成有效的制约机制。同时还要改变传媒领导的薪酬模式。摒弃行政级别,允许传媒领导参与分割传媒增量利润,将传媒经营者的激励机制与传媒组织的运营发展紧密联系。对于多元产权传媒公司高管的激励机制则以高管薪酬为核心激励机制。

  按照文化体制改革启动后的一系列政策设计要求,对经营性的传媒文化产业、传媒产业实施公司制改造,按照现代企业制度要求培育文化、传媒市场主体,建立归属明确、权责明晰、资本流转顺畅的现代传媒产权制度。在政策支持下,诸多经营性传媒已实现上市或筹划上市。公司上市后,所有权与经营权实行分离,企业管理者以股东代理人的身份经营传媒企业,与所有者形成委托代理关系。这种委托代理关系的形成,是复杂的市场竞争与专业的经营管理的必然要求。因此,应对信息不对称和外部监督难以奏效的现实,规避经营者道德风险、提升公司效益与发展潜力,都要求为经营者确立有效的激励机制。

  薪酬结构多元化、短期激励与长期激励相结合应是传媒公司高管薪酬激励机制的设置理念。传媒公司高管的股权激励机制的设置,需要科学评估股权激励的外部环境和内在约束因素,选择切实可行的股权激励模式,科学设计考核制度,完善包括董事会制度、激励决策的追溯制度、上市公司信息披露制度等配套企业制度。文化体制改革关于文化业、传媒业“两分开”的提出,是针对传媒属性的两重性而具体设置的应对思路。

  十年来,改革目标的设计与规制实践的发展之间仍有落差,究其根本在于规制效率的问题。激励性规制的提出与设计,旨在遵循市场规律,围绕市场主体、市场环境的建构,解决规制的低效问题,终极的目标是增加文化领域的社会福利。

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