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检察监督视野下重大监督事项案件化办理制度的建构

来源:华盛论文网 发表时间:2018-10-10 16:03 隶属于:政法论文 浏览次数:

摘要 内容提要:探索实行重大监督事项案件化办理,是最高人民检察院十三五规划中的重要内容。重大事项应该按照比例原则,根据违法情形的严重程度来确定,在侦查监督、刑事审判监督、

  内容提要:探索实行重大监督事项案件化办理,是最高人民检察院“十三五”规划中的重要内容。重大事项应该按照比例原则,根据违法情形的严重程度来确定,在侦查监督、刑事审判监督、刑事执行监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼等领域内,作为案件,按照统一的证据标准和程序来办理。这有利于推进检察机关聚焦监督主责主业,有利于提升检察监督工作法治化水平,有利于推进法治国家建设。重大监督事项案件化需要建立一套科学体系化的制度,应制定专门的检察监督法律法规、明确监督案件的案由与监督标准、制定完备的检察监督程序、提供监督案件办案机构专门化的组织保障和信息化支撑。

  关键词:重大监督事项,案件化,程序,案由与立案标准,公开宣告

监督检查

  最高人民检察院《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》指出要“探索实行重大监督事项案件化,加大监督力度,提升监督实效。”探索检察监督重大事项案件化办理,就是围绕“完善检察机关行使监督权的法律制度”这一中央要求,紧密结合检察监督职能发展变化情况,在现行法律框架下健全完善检察监督工作体制,着力破解检察监督“信息知情难、调查核实难、监督纠正难”“监督虚置化、效果不突出”“有职权无程序”等难题,进一步巩固、强化检察监督职能。

  探索重大监督事项案件化办理机制,既是新时代背景下完善司法责任制和检察监督体系的需要,又是推动检察监督工作由“办事模式”向“办案模式”转变的重要举措。①

  一、重大监督事项案件化的内涵

  2018年1月24日,最高人民检察院原检察长曹建明在全国检察长会议上发表题为《以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,奋力开拓新时代人民检察事业新局面》的讲话,明确提出“探索重大监督事项案件化办理模式,大力推进类案监督,加大跟踪监督力度,确保监督权威,善于总结行之有效的监督方式和程序,推动检察监督体系化法制化。”据此,重大监督事项案件化内涵的界定不应局限于侦查活动监督领域或者诉讼监督领域,应从整个检察监督体系的范畴去探索。检察监督体系并不是一个僵化封闭的体系,而是一个全面开放的体系。

  随着十八大以来党中央进一步重视发挥检察机关的权力制约功能以及《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》的修改和完善,检察监督体系已经从侦查活动监督逐渐向刑事执行监督、行政强制措施监督、法院调解与执行监督、公益诉讼等领域拓展,②形成了包括刑事诉讼监督(刑事侦查监督、刑事审判监督、刑事执行监督)、民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼等领域的综合监督体系。

  为此,本文探讨的重大监督事项案件化涵盖刑事诉讼监督(包括刑事侦查监督、刑事审判监督、刑事执行监督)、民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼等领域赋予检察机关的监督事项。

  (一)“重大事项”的理解

  检察监督事项涉及多个领域、多种类型、多个违法情形,如果将全部监督事项都进行案件化办理,则既不能区分监督重点,又耗费大量的司法资源,因此科学合理地确定重大监督事项的范围就显得十分必要。对于重大监督事项的界定,理论界、实务界存在认识上的差异。

  有观点认为,重大监督事项主要体现的是影响重大,如山东省济南市市中区人民检察院出台《重大监督事项案件化工作细则》时,将重大监督事项分为六种影响重大的情形:一是经电视、报纸等新闻媒体曝光,社会影响大的重大案件或事件;二是在互联网等网络媒体散播,社会舆论高度关注的重大案件或事件;三是人民群众反映强烈、严重影响社会和谐稳定的重大案件或事件;四是辩护律师、当事人反映强烈、严重影响社会和谐稳定的重大案件或事件;五是上级交办、督办的重大案件或事件;六是其他需要监督的重大案件或事件。

  还有观点认为,重大监督事项主要体现的是重大违法情形,只有出现严重违法情形才是需要案件化办理的重大监督事项,对于情节轻微的违法情形可以采用口头纠正的方式用“办事化”模式予以纠正。③

  笔者认同第二种观点,认为检察监督主要是在侦查监督、刑事审判监督、刑事执行监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督以及公益诉讼活动中对执法、司法机关及其工作人员的违法行为的监督,重大事项也应该根据违法行为来确定,即按照比例原则,根据违法情形的严重程度来确定监督事项案件化办理的范围。被监督对象出现了重大违法行为,就属于重大监督事项。

  至于其他的轻微违法情形,按照口头纠正的“办事模式”进行办理,无需按照案件化程序办理,以实现检察监督案件的繁简分流。至于检察监督工作中(如刑事执行活动监督)例行的、常态化的、程序化的事项或工作,则不属于“重大事项”的范畴。

  (二)“案件化”的理解

  在司法机关日常办案中,案件化的外在表现形式为案件办理的程序化,就是司法办案活动必须按照正当程序进行;案件化的内在表现形式为证据化,就是司法办案活动必须围绕证据来展开,需要用一套统一的证据规则体系来保障案件办理的质量。重大监督事项并不是传统意义上的案件,现在提出重大监督事项案件化办理,就是要把它当作“案件”来办理,那么重大监督事项的案件化也离不开程序化和证据化,即离不开形式上的案件化和实质上的案件化。

  形式上的案件化是指重大监督事项的程序化,即重大监督事项案件化办理需要按照正当程序来运行。现有的检察监督规范并没有设置统一的线索受理审查、立案、调查核实、决定、宣告、跟踪督促反馈等监督程序,普遍存在无案号、无卷宗、无时限等“三无”的尴尬局面,导致检察监督过程虚化,易出现流程衔接不畅的问题。

  特别是立案启动程序的缺失导致某些违法行为得不到监督纠正而在执行机关自行消化;调查时限的缺失导致调查工作久拖不结;跟踪督促程序的缺失导致检察建议书、纠正违法通知书等监督结果得不到保障,严重影响检察公信力。因此,实现重大监督事项案件化办理,要在形式上建立一套符合监督程序运行的案件办理流程,形成涵盖检察监督线索移送、受理审查、立案、调查核实、决定、跟踪反馈、结案归档等全过程、全方位的监督程序。④

  二、建立监督案件的专门化办案机构

  目前,检察机关监督职能由多个部门行使,比如,刑事诉讼中立案监督、监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件、侦查活动监督、审判监督职能涉及审查逮捕、公诉、未成年人检察、审判监督等部门,呈现“条块分割、多头监督”的状况。

  笔者建议在检察机关推进内设机构改革,优化监督职能配置,将办案职能与监督职能适当分离,重新整合检察机关内部监督资源,由专门机构负责监督工作,并以案件化进行办理。通过优化监督资源配置,实现监督工作从“兼职”向“专职”转变,从根本上解决监督力量分散的问题,提升监督效能。北京市检察系统就此已经进行了相关改革,并且取得了一定成效。2016年下半年,北京市三级检察机关按照诉讼职能和监督职能适当分离的原则优化内设机构,成立了专司监督职能的侦查监督部和刑事审判监督部,实现了民事检察、行政检察的单独分设。到2016年底,北京市检察机关全面扭转了诉讼监督工作下滑势头,主要监督数据止跌回升。

  三、加强信息化建设

  信息化是检察监督工作的技术支撑。当前,以大数据、云计算、人工智能为代表的新一轮科技革命扑面而来,并快速渗透到司法在内的各个社会领域。然而,检察监督工作却存在着信息化程度不高、科技应用不充分等问题,与监督工作对技术辅助办案的迫切需求不相适应,与“司法+科技”的检察工作发展趋势不相适应。推进检察监督的信息化建设,就是要注重运用科技手段创新监督模式,提升信息化服务辅助检察监督工作的能力和水平,充分发挥科技力量支撑检察监督职能的作用。

  我们应当坚定不移地推进检察监督办案系统建设,依托全国检察机关统一业务应用系统,优化统一业务系统相关监督模块,将监督案件的线索受理、审查、立案、调查核实、决定、宣告、跟踪反馈、归档等工作流程全部纳入统一的办案系统,提升线索流转效率,实现对监督案件办案工作的全面、动态、实时监控;研发监督办案辅助系统,将证据合法性、程序合法性审查标准嵌入办案软件,探索自动化、智能化的证据摘录,智能生成监督案件文书,有效服务、支撑检察监督职能发挥,提升类案监督水平;加快推进“两法衔接”信息共享平台建设,推进与执法司法机关办案网络互联互通,推动将行政机关移送涉嫌犯罪案件情况纳入政府和有关部门的综合考核评价体系。

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